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Dopo Expo: politiche urbanistiche e gestione dei grandi eventi

Lorenzo Spallino

Autore: Lorenzo Spallino

Data: 25.08.2015

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia

 

Premessa

Quello che segue è la versione breve dell'intervento al convegno "EXPO 2015 tra regole e deroghe. La gestione amministrativa di un grande evento", tenutosi il 22 giugno 2015 presso l'Università Cattolica del Sacro Cuore ed organizzato da SOLOM (Società Lombarda degli Avvocati Amministrativisti). Il testo completo è in corso di pubblicazione con gli atti del convegno.

Abstract

La tesi del presente intervento è che se l'obbiettivo del processo di gestione dei grandi eventi non è l'evento in sé quanto il prodotto della trasformazione territoriale, un modello fondato sulla deroga alla pianificazione urbanistica è un modello obsoleto, oltre che inefficace.

Regole, deroghe e mutazione delle forme

Qualsiasi discussione sulle politiche di gestione amministrativa dei grandi eventi non può prescindere dalla evoluzione delle forme della pianificazione urbanistica e, in particolare, dal rapporto tra sistema e eccezioni al sistema.

Esiste un filone legislativo, riconducibile alla legge per la casa del 1971, alla legge sul regime dei suoli del 1977 e al piano decennale del 1978, che tende a accomunare operai e imprenditori nel cosí detto patto dei produttori e che ha in odio la rendita fondiaria.

Esiste un altro filone legislativo, inaugurato nel 1980 con la sentenza della Corte Costituzionale n. 5 in tema di espropri, che invece favorisce la rendita fondiaria, i cui contenuti vengono oggi spesi con il termine  'valorizzazione'.

Esiste una prassi regionale, in Regione Lombardia, che a partire dalla legge Verga (n. 22/1986) ha inaugurato un percorso volto a consentire la deroga (termine utilizzato in senso atecnico) alla pianificazione urbanistica, senza tuttavia normalizzarla, nel solco di quanto inaugurato nel 1978 con la legge per l'accelerazione delle opere pubbliche e private con la legge Andreatta per l'edilizia residenziale.

Questo quadro generale delle modifiche alla pianificazione ha la caratteristica di essere ^stressato^ dall'evoluzione del più ampio sistema del diritto amministrativo cui appartiene.

Se, infatti, il quadro del governo del territorio delineato dal legislatore del 1942 era perfettamente coerente con una impostazione generale del sistema amministrativo riassumibile in una struttura verticistica con pochi decisori, esso non lo è più con la struttura attuale, sempre verticistica ma con una base decisionale affidata ad una platea di soggetti sempre più numerosi.

Il fatto che il quadro originario neppure ipotizzasse una modifica alla pianificazione che non fosse essa stessa nuova pianificazione, era tutto sommato espressione del forte rapporto di dipendenza gerarchica tra i diversi livelli della struttura.

Oggi non solo la variante alla pianificazione è istituto esso stesso, ma gli attori al tavolo si sono moltiplicati e i poteri attribuiti orizzontalmente per competenze e non più verticalmente in via gerarchica.

Tutto ciò deve essere letto come un elemento di debolezza del sistema? Non necessariamente.

L'allargamento della base decisionale può infatti essere visto non come risposta debole alle rivendicazioni degli enti a livello più basso, ma come il tentativo di evitare che una conflittualità post decisione vanifichi la decisione stessa.

Coinvolgendo i soggetti potenzialmente antagonisti e ritualizzandone il confronto in sedi deputate, i rischi derivanti dallo scontro di competenze tendono a essere depotenziati. Il che a dire che il sistema è in qualche modo in grado di rispondere autonomamente alle discrasie generate dalla sua evoluzione, nel rispetto di un principio di efficienza più pervasivo di quanto possa sembrare.

Immutazione del sistema urbanistico e messa a sistema dell'istituto della variante

Come ogni organismo che si evolve, anche il sistema della pianificazione urbanistica risente fortemente della tensione che si genera tra i suoi elementi per effetto della mutazione delle forme: soprattutto risente del fatto che a livello nazionale l'impianto generale sia fermo al 1942, lasciando così a giurisprudenza e legislatori regionali il ruolo di supplenza.

L'assenza di una riflessione importante a livello sistemico ha autorizzato le regioni a fornire delle risposte alle richieste del territorio in materia di pianificazione. E, tra le risposte fornite, non va dimenticato che la Lombardia è stata - fino al 2005 - campione della legislazione derogatoria.

Le cose sono cambiate nel 2005, all'arrivo della legge lombarda n. 12, cui si possono attribuire molte colpe ma a cui va riconosciuto il merito di aver aver messo ordine in un sistema che per un decennio ha instancabilmente emanato leggi così espressamente derogatorie da costituire esse stesse sistema di regole.

Oggi, il quadro generale è disegnato attraverso un sistema di pianificazione che, pur verticistico, ^normalizza^ l'istituto della variante, ponendola a sistema.

Questo dovrebbe portare ad alcune considerazioni.

La prima è che stiamo assistendo al superamento delle criticità poste dalla legislazione eccezionale, attraverso la definitiva messa a regime dell'istituto delle varianti all'interno del sistema di pianificazione ordinaria. In altre parole: per risolvere i problemi dettati dall'eccezione non servono altre eccezioni. Serve eliminare l'eccezione come istituto.

La seconda è che eliminare l'eccezione non significa negarla. Significa piuttosto riconoscere che il principio gerarchico - sottolineava Stella Richter - non va confuso con il principio della progressiva specificazione di contenuti, come d'altro canto avveniva con i piani particolareggiati della L.U. del 1942.

La terza è che per risolvere i timori di un regime basato sulla liquidità delle funzioni è necessario implementare, come hanno fatto altri paesi, prima tra tutti la Gran Bretagna, l'istituto delle invarianti metodologiche, piuttosto che di contenuto.

La quarta è che la scelta delle invarianti non può non essere affidata ad un forte confronto con la collettività, pena la sensazione di essere percepita come estranea, con quanto ne consegue in termini di gestione del procedimento in sede politica.

La quinta è che tanto più potrà dirsi coraggiosa la scelta di una collettività di affidarsi al regime delle invarianti, quanto più l'invariante avrà contenuto ambientale e non urbanistico.

Il nuovo corso della pianificazione urbanistica pone quindi come assodato il superamento delle criticità poste dalla legislazione eccezionale.

Questo avviene da un lato attraverso la definitiva messa a regime dell'istituto delle varianti, dall'altro attraverso l'implementazione delle invarianti di sistema, affidate alla pre-pianificazione non urbanistica ma ambientale, di cui strumento principe è, o dovrebbe essere la Valutazione Ambientale Strategica.

Questo vale anche per la gestione dei grandi eventi, oggi affidata - in assenza di istituti specifici - alla mano urbanistica.

Debolezza del modello urbanistico nella gestione dei grandi eventi

La pubblica amministrazione è sufficientemente adulta per gestire i grandi eventi come momenti ordinari e non come straordinari? E ancora: è corretto gestirli attraverso strumenti di natura urbanistica? La risposta è: sì e no.

Sì, se consideriamo che le procedure collaborative tra enti sono sufficientemente evolute per consentire ai privati di farne parte senza snaturarle. Tanto che lo stesso Expo è stato partorito tramite una figura ampiamente consolidata, come l'accordo di programma.

No, se consideriamo che abbiamo adattato ai grandi eventi modelli previsti per modificazioni permanenti del territorio, non per eventi temporanei.

Il che dovrebbe far riflettere sul fatto che l'obbiettivo del processo di gestione  dei grandi eventi non è l'evento in sé quanto il prodotto finale della trasformazione.

Pare banale rilevarlo, ma in quest'ottica è evidente la debolezza di un modello -  come quello di Expo 2015  - che chiede alla mano urbanistica di risolvere il problema della allocazione del comparto sul mercato in ragione delle funzioni compatibili con l'attesa valorizzazione dell'area, ignorando la ricchezza delle soluzioni che la pubblica amministrazione può offrire quando agisce a livello di sistema.

Prima tra tutte la leva fiscale, per la quale è molto più che urgente affrontare il tema delle competenze regionali.

Esiste infatti una differenza sostanziale tra un modello che ha come obiettivo il ritorno dall'operazione e che utilizza, a questo fine, come moneta di scambio destinazioni e volumetrie, e un modello che mira alla pianificazione e individua come strumento i benefici derivanti da un accordo (patto) fiscale graduato a seconda delle tipologie insediabili, sul modello adottato dalla Confederazione Elvetica per le nuove imprese.

Il primo è un modello obsoleto ed esposto alle variabili del mercato immobiliare, che non può essere indicato come elemento imprevedibile, e che ancora una volta mira alla rendita fondiaria.

Il secondo pare un modello più consono ad uno Stato moderno, conscio delle sue possibilità, dove tutti i rami dell'amministrazione cooperano per la riuscita dell'operazione.

L'autorevolevolezza delle pubbliche amministrazioni non dipende necessariamente dall'agire secondo regole di diritto pubblico

Va da sé che questo modello implica una maggiore consapevolezza da parte della pubblica amministrazione del proprio ruolo ed una nuova professionalità, stimolata dall'agire secondo principi di diritto privato nel rispetto dell'art. 1, comma 1bis, legge n. 241 del 1990, e nei fatti negata da chi ritiene che il ruolo pubblico, proprio per l'essere pubblico, sia sottratto al confronto.

Riflessione che apre la strada a considerazioni importanti sul rapporto tra amministrazione pubblica e diritto pubblico, nel solco di quanto annotato da Massimo Severo Giannini sul fatto che la distinzione tra tipi strutturali di amministrazioni pubbliche sarebbe abbastanza semplice ma è stata complicata da chi, nell'Ottocento, scambiò la dogmatica dello Stato borghese ottocentesco con la teoria generale, diffondendo l'idea che dire 'amministrazione pubblica' significhi dire automaticamente materia di diritto pubblico (M. S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, 1970, vol. I, pag. 19).

Ma questa - quella dell'agire della Pubblica Amministrazione secondo norme di diritto privato - è materia che meriterebbe più ampio spazio.

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