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Codice dei beni culturali e del paesaggio: prime riflessioni in tema di interventi di lieve entità

Autore: Ileana Pisani

Data: 10.9.2010

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia

La procedura semplificata per gli interventi di lieve entità in ambiti vincolati

Il 10 settembre 2010 entra in vigore la procedura semplificata per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per gli interventi "di lieve entità" che comportino un’alterazione dei luoghi o dell’aspetto esteriore di aree o immobili sottoposti alle norme di tutela della parte III del Codice del paesaggio. All'elencazione degli interventi provvede l'Allegato I al Regolamento di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 139, pubblicato sulla G.U. n. 199 del 26 agosto 2010. La novella prevede tempistiche più brevi per il rilascio del titolo autorizzatorio paesistico, ossia 60 giorni anziché i 105 giorni previsti per il rilascio del titolo autorizzatorio secondo il procedimento ordinario di cui all’art. 146 del Codice, in vigore dal 1° gennaio 2010.

Gli interrogativi del Regolamento

Il Regolamento n. 139/10, se pur pensato per semplificare il rilascio del nulla osta paesistico per gli interventi cd. ^minori^, per certi aspetti complica certamente il procedimento e crea non pochi interrogativi in merito alla sua corretta applicazione.

Senza pretesa di esaustività, esso:

• prescrive una serie di verifiche preliminari che dovranno essere espletate dall’ente delegato (tra cui la verifica della conformità urbanistico-edilizia e della compatibilità paesaggistica dell’intervento da assentire), di fatto aggravando l’istruttoria sulle domande autorizzatorie (che nel procedimento ordinario non richiede ad esempio alcuna verifica della conformità urbanistico-edilizia dell’intervento); tale verifica preliminare di conformità urbanistico-edilizia dell’intervento, peraltro, pare contraddire la logica sottesa al comma 4 dell’art. 146 del Codice del paesaggio secondo il quale l’autorizzazione paesaggistica costituisce ^presupposto^ per il legittimo rilascio del titolo autorizzatorio paesistico;
• sembra introdurre un diverso regime di ^vincolatività^ del parere della Soprintendenza rispetto a quello introdotto dal Codice del paesaggio nella parte in cui prescrive che il “parere del soprintendente è obbligatorio e non vincolante quando l'area interessata dall'intervento di lieve entità sia assoggettata a specifiche prescrizioni d'uso del paesaggio, contenute nella dichiarazione di notevole interesse pubblico, nel piano paesaggistico o negli atti di integrazione del vincolo adottati ai sensi dell'articolo 141-bis del Codice”; il Regolamento non sembra infatti porre tra le condizioni necessarie affinché il parere della Soprintendenza cessi di essere vincolante la “positiva verifica da parte del Ministero su richiesta della regione interessata dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici”, verifica richiesta invece dall’art. 146 comma 5 del Codice del paesaggio per il procedimento ordinario;
• conferisce alla Soprintendenza un potere che si può estrinsecare nell’espressione di un parere obbligatorio e vincolante ^se espresso^, attribuendo all’ente delegato, in caso di silenzio della Soprintendenza, il potere di rilasciare ugualmente il titolo autorizzatorio paesistico per l’intervento di lieve entità, così eludendo il disposto dell’art. 16 comma 3 della L. 241/90 in forza del quale, in caso di decorrenza del termine entro il quale deve essere rilasciato il parere obbligatorio da parte di un’autorità preposte alla tutela paesaggistica senza che il parere sia stato comunicato o senza che siano state rappresentate esigenze istruttorie da parte della medesima autorità, l’amministrazione richiedente il parere non può procedere indipendentemente dall’espressione del parere richiesto (divieto che a maggior ragione vale ove il parere richiesto oltre ad essere obbligatorio sia anche vincolante);
• dispone che nel procedimento semplificato non sia obbligatorio il parere delle Commissioni per il paesaggio, “salvo quanto sia diversamente previsto dalla legislazione regionale”; nel caso della Regione Lombardia ad oggi nessuna disposizione sembra prescrivere per tale procedura il parere obbligatorio delle Commissioni per il paesaggio, poiché l’art. 81 della L.R. 12/05 fa espresso riferimento al procedimento per il “rilascio delle autorizzazioni … di cui, rispettivamente, agli articoli 146 … del d.lgs. 42/2004” e ad “ogni altra ipotesi espressamente prevista dalla normativa vigente”, ovvero al procedimento ordinario per il rilascio del titolo autorizzatorio; ragioni di logica ed operative, tuttavia, impongono l’intervento di tali Commissioni anche nel procedimento autorizzatorio semplificato, in primo luogo perché solo gli enti locali che hanno costituito un organo con competenze paesistiche specifiche sono stati ritenuti dalla Regione idonei all’esercizio delle funzioni paesaggistiche, ed in secondo luogo perché nel procedimento semplificato all’ente delegato è richiesto di esprimente ^in via preliminare^ un giudizio di compatibilità paesistica che può condurre anche ad un rigetto dell’istanza autorizzatoria in via preliminare, senza alcuna trasmissione degli atti alla Soprintendenza (giudizio di compatibilità paesistica che nel procedimento ordinario è invece riservato al parere decisorio della Soprintendenza).

Possibili riflessi negativi della nuova procedura

Queste sono soltanto alcune delle numerose perplessità a cui dà luogo l’entrata in vigore della nuova disciplina sull’autorizzazione paesaggistica semplificata, perplessità che vanno ad aggiungersi agli interrogativi – peraltro rimasti irrisolti - che già l’entrata in vigore della procedura ordinaria di cui all’art. 146 del Codice del paesaggio ha prodotto e continua a produrre.

Così come la procedura ordinaria entrata in vigore nel gennaio del 2010 - se pur ha avuto il pregio di voler porre un freno allo scempio ^diversificato^ cagionato al paesaggio dall’espressione in via esclusiva delle valutazioni paesistiche di merito a livello locale, attraverso l’attribuzione ad un’autorità centrale delle valutazioni sulla compatibilità paesaggistica degli interventi – a livello operativo non è immune da gravi carenze, avendo ingolfato l’organico delle Soprintendenze attraverso la prescrizione di un termine assai ristretto per l’espressione del loro parere vincolante-decisorio, altrettanto non immune da critiche è la nuova procedura per gli interventi di lieve entità sotto il profilo dei possibili danni che le falle derivanti dalla sua applicazione possono cagionare al territorio.

Se infatti da un lato tale nuovo procedimento si propone di semplificare le procedure e velocizzare i tempi di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche per gli interventi ^minori^ (proposito di per se stesso pregevole), dall’altro rischia di trasformarsi, sul piano pratico, in una elusione del primario scopo di omogeneità e controllo ^unificato^ del territorio che il Codice del paesaggio si è proposto con l’introduzione della procedura di cui all’art. 146, legittimando nuovamente, in considerazione dei tempi eccessivamente brevi entro i quali le Soprintendenze dovranno esprimere il loro parere (25 giorni) e della possibilità per l’ente locale delegato di autorizzare gli interventi in caso di silenzio dell’autorità statale, una verifica della compatibilità paesaggistica a livello esclusivamente locale, a discapito della tutela paesistica centralizzata che le continue riforme del Codice del paesaggio si sono prefisse.