Con due distinte leggi, entrambe del 26 maggio 2017, la Regione Lombardia è intervenuta sulla legge n. 31/2014, Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato.

E precisamente:

con la legge regionale n. 15 del 26 maggio 2017 Legge di semplificazione 2017;
con la legge regionale n. 16 del 26 maggio 2017 Modifiche all'articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31.

Se il primo testo apporta modifiche contenute, il secondo innova profondamente il precedente facendo proprie le proposte di ANCI Lombardia che lo avevo sollecitato"per garantire ai Comuni la possibilità di contare sulla certezza normativa per operare varianti ai propri PGT al fine di ridurre il consumo di suolo" (R. Scanagatti Presidente di Anci Lombardia).

L'articolo illustra il testo della legge 31 come risultante dalle modifiche apportate, riservando ad altro lavoro l'approfondimento relativo alle problematiche interpretative.

Gli strumenti attraverso cui raggiungere il consumo di suolo zero secondo la l.r. 31/2014

Pare utile ricordare che il traguardo del consumo zero nel 2050 era (ed è) raggiunto, nelle intenzioni del legislatore lombardo, attraverso più strumenti tra loro coordinati.

Il primo consiste nella fissazione nel Piano Territoriale Regionale (PTR) delle modalità di determinazione e quantificazione dei criteri ("indici") necessari per misurare il consumo di suolo e il successivo adeguamento degli strumenti di pianificazione di area vasta (PTCP e città metropolitane) a quanto determinato dal PTR e, quindi, il successivo allineamento delle previsioni urbanistiche delle amministrazioni locali (PGT) (art. 5, commi 1/3).

Il secondo attraverso modifiche puntuali della l.r. n. 12/2005 in tema di pianificazione e monitoraggio (art. 3).

Il terzo in misure di incentivazione, per le amministrazioni come per i privati (art. 4).

Il quarto in misure transitorie per le amministrazioni locali consistenti:

in un regime moratorio per le varianti ai PGT (art. 5, commi 4/5);
nella accelerazione della approvazione dei piani attuativi connessi alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti (art. 5, commi 6/9);
nella maggiorazione del costo di costruzione, valevole fino all'adeguamento dei PGT (art. 5, comma 10).

Le modifiche della l.r. 15/2017

Pubblicata sul BURL n. 22, suppl. del 30 maggio 2017, la legge n. 15/2017 interviene sull'art. 4 della l.r. 31/2014, introducendo i commi 2 sexies e 2 septies.

Le modifiche riguardano:

la possibilità di cumulare le misure d’incentivazione di cui ai commi 2 bis, 2 ter, 2 quater e 2 quinquies con gli incentivi per la promozione delle fonti rinnovabili previsti da disposizioni statali e strumenti urbanistici locali, quando non precluso in base a norme statali (2 sexies)
l'esclusione dal computo dell’indice di edificabilità dei rivestimenti esterni delle strutture opache verticali e orizzontali degli edifici finalizzate al raggiungimento dei valori di trasmittanza termica previsti dalla disciplina regionale per l’efficienza energetica (cfr. http://www.anit.it/tag/regione-lombardia/) quando non comportanti un aumento della superficie utile. Il relativo incremento volumetrico è escluso dagli oneri di cui all’articolo 43 della l.r. 12/2005 (2 septies).

Le modifiche della l.r. 16/2017

Pubblicata sul BURL n. 22, suppl. del 30 maggio 2017, la legge n. 16/2017 interviene sull'art. 5 della l.r. 31/2014, lasciando inalterati l'art. 1. (Finalità generali), l'art. 2. (Definizioni di consumo di suolo e rigenerazione urbana), l'art. 3 (Modifiche alla l.r. 12/2005) e l'art. 4 (Misure di incentivazione – Ulteriori modifiche alla l.r. 12/2005).

Le innovazioni possono essere così riassunte:

Nuovo termine per l'integrazione del PTR (art. 5, c. 1);
Nuovo termine per l'allineamento dei PTCP al PTR (art. 5, c. 2);
Nuovo termine per l'allineamento dei PGT al PTCP e al PTR (art. 5, c. 3);
Proroga della validità dei documenti di piano (art. 5, c. 5);
Regime moratorio sino all'adeguamento dei PGT (art. 5, c. 4);
Nuovo regime moratorio dei piani attuativi (art. 5, cc. 6/9).

1) Nuovo termine per l'integrazione del PTR (art. 5, c. 1)

1. La Regione integra il PTR con le previsioni di cui all'articolo 19, comma 2, lettera b-bis), della l.r. 12/2005, come introdotto dall'articolo 3, comma 1, lettera p), della presente legge, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge.

La previsione originaria della l.r. 31 era che la Regione integrasse il PTR con le previsioni di cui all'articolo 19, comma 2, lettera b bis), della l.r. 12/2005, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge 31, ossia entro il 2 dicembre 2015. (art. 5, c. 1).

Poichè ad oggi il Consiglio regionale ha provveduto unicamente alla adozione della integrazione del PTR ai sensi della l.r. 31 del 2014 sul consumo di suolo (d.c.r. n. 1523 del 23 maggio 2017), il nuovo termine per l'integrazione del PTR è fissato al 31 dicembre 2017. Termine entro il quale, ragionevolmente, dovrebbe concludersi il procedimento di integrazione del PTR.

2) Nuovo termine per l'allineamento dei PTCP al PTR (art. 5, c. 2)

2. Ciascuna provincia e la città metropolitana adeguano il PTCP e gli specifici strumenti di pianificazione territoriale alla soglia regionale di riduzione del consumo di suolo, ai criteri, indirizzi e linee tecniche di cui all'articolo 2 della presente legge e ai contenuti dell'articolo 19 della l.r. 12/2005, entro dodici mesi dall'adeguamento del PTR di cui al comma 1.

Slittato il termine per l'integrazione del PTR, slitta anche il termine per l'adeguamento dei PTCP e del Piano Territoriale Metropolitano, fissato in ventiquattro mesi dall’adeguamento del PTR, invece dei dodici originari (art. 5, c. 2).

3) Nuovo termine per l'allineamento dei PGT al PTCP e al PTR (art. 5, c. 3)

3. Successivamente all'integrazione del PTR e all'adeguamento dei PTCP e degli strumenti di pianificazione territoriale della città metropolitana, di cui ai commi 1 e 2, e in coerenza con i contenuti dei medesimi, i comuni adeguano, in occasione della prima scadenza del documento di piano, i PGT alle disposizioni della presente legge.

Sostanzialmente invariato resta il termine per l'adeguamento dei PGT fissato in occasione della prima scadenza del documento di piano successiva all'integrazione del PTR e all'adeguamento dei PTCP e degli strumenti di pianificazione territoriale della città metropolitana (art. 5, c. 3).

4) Proroga della validità dei documenti di piano (art. 5, c. 5)

5. I comuni approvano, secondo quanto previsto dalla l.r. 12/2005 vigente prima dell'entrata in vigore della presente legge, i PGT o le varianti di PGT già adottati alla data di entrata in vigore della presente legge, rinviando l'adeguamento di cui al comma 3 alla loro successiva scadenza; tale procedura si applica anche ai comuni sottoposti alla procedura di commissariamento di cui all'articolo 25-bis della l.r. 12/2005. La validità dei documenti comunali di piano, la cui scadenza intercorra prima dell'adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, è prorogata di dodici mesi successivi al citato adeguamento.

Pressocchè interamente riscritto è il comma 5 dell'art. 5, che si preoccupa di raccordare la previsione dell'art. 8, c. 4, della l.r. 12 (secondo cui il documento di piano ha validità quinquennale) alla previsione dell'art. 5, c. 3, della l.r. 31 (secondo cui i comuni adeguano, in occasione della prima scadenza del documento di piano, i PGT alle disposizioni della l.r. 31).

Inalterata è la previsione di apertura relativa ai PGT e alle varianti di PGT adottati alla data di entrata in vigore della l.r. 31 (2 dicembre 2014). In questo caso le amministrazioni locali procedono secondo le disposizioni della l.r. 12/2005 vigenti prima dell'entrata in vigore della legge n. 31/2014, rinviando l'adeguamento alla loro successiva scadenza. Questa disposizione è rimasta inalterata e, ragionevolmente, a distanza di due anni e mezzo dalla entrata in vigore della l.r. 31 non dovrebbe più avere applicazione.

Ad essa sono state affiancate le ipotesi dei documenti di piano la cui scadenza:

sia già intercorsa al momento della entrata in vigore delle modifiche alla l.r. 31 (31 maggio 2017);
oppure sia destinata intercorrere tra questa e l’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana al PTR.

In entrambi i casi la validità dei documenti può essere prorogata di dodici mesi decorrenti dall'adeguamento provinciale, tramite deliberazione del Consiglio comunale da assumersi:

entro dodici mesi dall'entrata in vigore della legge regionale n. 16/2017, ossia entro il 31 maggio 2018, nel primo caso;
entro dodici mesi dall'adeguamento provinciale, nel secondo caso.

Per motivi che sfuggono, il legislatore si è preoccupato di specificare che nel primo caso la deliberazione deve essere "motivata".

Esiste ovviamente un terzo caso.

Ossia quello dei documenti di piano la cui scadenza sia successiva alle modifiche del PTCP conseguenti all'integrazione del PTR. Opera in tal caso l'obbligo di adeguare i propri PGT alla l.r. 31 "in occasione della prima scadenza del documento di piano" di cui al comma 3 del medesimo articolo 5.

5) Regime moratorio sino all'adeguamento dei PGT (art. 5, c. 4)

Il nuovo regime moratorio del comma 4 rappresenta una delle novità più importanti della novella 2017.

Il testo originario disponeva che fino all'adeguamento dei PGT e, comunque, fino alla definizione nel PGT della soglia comunale del consumo di suolo (art. 8, c. 2, lettera b ter), l.r. 12/2005, come introdotto dall'art. 3, c. 1, lettera h), l.r. 31/2014), i comuni potessero approvare:

[...] unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l'attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività economiche già esistenti, nonché quelle finalizzate all'attuazione degli accordi di programma a valenza regionale. Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente.

Il nuovo testo dispone che sempre che fino all'adeguamento dei PGT, e, comunque, fino alla definizione nel PGT della soglia comunale del consumo di suolo, i comuni possano approvare:

[...] varianti generali o parziali del documento di piano e piani attuativi in variante al documento di piano, assicurando un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero, computato ai sensi dell’articolo 2, comma 1, e riferito alle previsioni del PGT vigente alla data di entrata in vigore della presente legge.

In tal caso, dispone la novella regionale:

La relazione del documento di piano, di cui all’articolo 8, comma 2, lettera b ter), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera h), della presente legge, illustra le soluzioni prospettate, nonché la loro idoneità a conseguire la massima compatibilità tra i processi di urbanizzazione in atto e l’esigenza di ridurre il consumo di suolo e salvaguardare lo sviluppo delle attività agricole, anche attraverso puntuali comparazioni circa la qualità ambientale, paesaggistica e agricola dei suoli interessati.

La nuova formulazione:

estende la possibilità di intervento alle varianti generali come parziali;
specifica che le varianti sono intese come quelle incidenti sul Documento di Piano, ossia il documento del PGT cui è affidato il compito di quantificare "il grado di intervenuto consumo di suolo sulla base dei criteri e dei parametri stabiliti dal PTR" e di definire "la soglia comunale di consumo del suolo, quale somma delle previsioni contenute negli atti del PGT" (art. 8, c. 2, lett. b-ter);
elimina le limitazioni contenute nella precedente formulazione relativamente alle caratteristiche delle varianti ammesse, preoccupandosi unicamente di assicurare che il bilancio ecologico del suolo non sia superiore a zero, computato ai sensi dell’articolo 2, comma 1, e riferito alle previsioni del PGT vigente al 2 dicembre 2014, data di entrata in vigore della legge 31.

La novella dispone che i comuni possono altresì approvare:

[...] le varianti finalizzate all'attuazione degli accordi di programma a valenza regionale, all'ampliamento di attività economiche già esistenti nonché le varianti di cui all'articolo 97 della l.r. 12/2005.

Come nel testo previgente possono dunque comportare un saldo positivo di consumo di suolo le varianti finalizzate:

all'attuazione degli accordi di programma a valenza regionale;
all'ampliamento di attività economiche già esistenti;

a cui si aggiungono quelle:

attivate tramite lo Sportello unico per le attività produttive ai sensi dell'articolo 97 della l.r. 12/2005.

Il consumo di suolo generato da queste tre tipologie di varianti:

[...] concorre al rispetto della soglia regionale e provinciale di riduzione del consumo di suolo.

La precisazione era sconosciuta al testo previgente.

Successivamente alla integrazione del PTR, tutte le varianti descritte al comma 5

[...] devono risultare coerenti con i criteri e gli indirizzi individuati dal PTR per contenere il consumo di suolo: i comuni possono altresì procedere ad adeguare complessivamente il PGT ai contenuti dell’integrazione del PTR, configurandosi come adeguamento di cui al comma 3.

Infine.

Le province e la Città metropolitana di Milano verificano, in sede di parere di compatibilità di cui all’articolo 13, comma 5, della l.r. 12/2005, anche il corretto recepimento dei criteri e degli indirizzi del PTR. Entro un anno dall’integrazione del PTR di cui al comma 1, i comuni sono tenuti a trasmettere alla Regione informazioni relative al consumo di suolo nei PGT, secondo contenuti e modalità indicati con deliberazione della Giunta regionale

6) Nuovo regime moratorio dei piani attuativi (art. 5, cc. 6/9)

L'art. 5 della legge regionale n. 31 dedica i commi 6/9 ai piani attuativi conformi o in variante connessi alle previsioni di Piani di Territorio vigenti al 2 dicembre 2014, data di entrata in vigore della novella regionale.

Le misure moratorie del testo previgente della l.r. 31 relative ai piani attuativi possono essere così riassunte:

le previsioni degli strumenti urbanistici relative a piani attuativi devono essere attivate sino al 1 giugno 2017 (trenta mesi dalla data di entrata in vigore della l.r. 31/2014) (comma 6);
in caso di inerzia delle amministrazioni locali è possibile chiedere l'intervento regionale, tramite commissario ad acta (comma 7);
gli importi relativi alle monetizzazioni dei piani tempestivamente attivati possono essere rateizzati (comma 8);
in assenza di attivazione o di stipula della convenzione sino al 1 giugno 2017, le previsioni di PGT sono sospese sino all'esito del processo di adeguamento degli strumenti urbanistici previsto dai commi 1/3 del medesimo articolo 5 (comma 9, prima parte);
adeguato il PGT, i comuni hanno 90 giorni per verificare la compatibilità delle previsioni sospese con le nuove prescrizioni in tema di consumo di suolo. Se l'esito fosse negativo, queste vengono abrogate (comma 9, seconda parte).

I profili interpretativi delle disposizioni in questione sono stati trattati nell'articolo L.R. Lombardia n. 31/2014: le disposizioni transitorie per i piani attuativi.

Se si eccettua il termine di cui al comma 6 relativo alla sottoscrizione della convenzione (prima di dodici mesi, oggi di diciotto), la novella del 2017 non tocca i commi 6, 7 e 8, che rimangono intatti, mentre viene riformulato il comma 9, che nel testo previgente disponeva

9. Con riguardo ai piani attuativi, per i quali non sia tempestivamente presentata l'istanza di cui al comma 6 o il proponente non abbia adempiuto alla stipula della convenzione nei termini ivi previsti, i comuni, con motivata deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT sino all'esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l'abrogazione in caso di incompatibilità assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi.

Il medesimo comma oggi dispone

Con riguardo ai piani attuativi relativi alle aree disciplinate dal documento di piano, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6, i comuni nell’ambito della loro potestà pianificatoria possono mantenere la possibilità di attivazione dei piani attuativi, mantenendo la relativa previsione del documento di piano o, nel caso in cui intendano promuovere varianti al documento di piano, disporne le opportune modifiche e integrazioni con la variante da assumere ai sensi della l.r. 12/2005.

Le misure moratorie del testo vigente della l.r. 31 relative ai piani attuativi possono essere oggi così riassunte:

le previsioni degli strumenti urbanistici relative a piani attuativi devono essere attivate sino al 1 giugno 2017 (trenta mesi dalla data di entrata in vigore della l.r. 31/2014) (comma 6);
in caso di inerzia delle amministrazioni locali è possibile chiedere l'intervento regionale, tramite commissario ad acta (comma 7);
gli importi relativi alle monetizzazioni dei piani tempestivamente attivati possono essere rateizzati (comma 8);
in assenza di attivazione dei piani attuativi sino al 1 giugno 2017, i comuni possono decidere di mantenere aperta la possibilità di presentazione oltre il termine, secondo le previsioni del documento di piano o con opportune modifiche e integrazioni attraverso variante al Documento di Piano (comma 9).

Scompare dunque il meccanismo sanzionatorio del ^congelamento^ dei piani attuativi non attivati sino al 1 giugno 2017 o la cui convenzione non sia stata sottoscritta entro diciotto mesi dalla intervenuta esecutività della delibera di approvazione, in uno con la comparsa della possibilità, per le amministrazioni locali, di consentire il deposito di istanze di approvazione di piani attuativi anche oltre il termine.

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Consumo di suolo: le modifiche alla l.r. 31/2014

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