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La gestione del territorio in Regione Lombardia sino ai P.G.T.: le novità della legge regionale n.5 del 2009

Autore: Lorenzo Spallino

Data: 21.4.2009 [aggiornamento 1.7.2009]

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia

Indice sommario:

1. Le modifiche alla legge regione Lombardia n. 12 del 2005
2. La legge regionale n. 5 del 2009
3. Il divieto di dar corso all’approvazione di P.I.I. in variante in attesa del rilascio dei criteri operativi (art. 25, c. 7)
4. La presunta disparità tra P.A. in variante e P.I.I. in variante (art. 25, commi 1 e 7)
5. I criteri approvati dalla Giunta regionale con delibera n. 9413 del 6 maggio 2009
6. Il nuovo articolo 94 bis e lo scomputo delle opere di urbanizzazione nei P.I.I.
7. Le attività “suscettibili di creare situazioni di disagio” (art. 25, comma 8 nonies)
8. Il termine del 15 settembre 2009 per l'avvio del procedimento di approvazione (art. 26, c. 3)
9. La scadenza del termine del 15 settembre 2009 e il commissario ad acta (art. 26, c. 3)
10. Mancata approvazione dei P.G.T. nel termine del 31 marzo 2010 (art. 25, c. 1)

1. Le modifiche alla legge regione Lombardia n. 12 del 2005

Rivoluzionato il quadro della legislazione urbanistica regionale senza attendere che il legislatore nazionale rilasciasse il Testo Unico dell’Urbanistica, la regione Lombardia ha a più riprese messo mano alla legge n. 12 del 2005, tramite:

• la legge regionale n. 20 del 2005;
• la legge regionale n. 6 del 2006;
• la legge regionale n. 12 del 2006;
• la legge regionale n. 4 del 2008.

Il primo intervento è stato originato dalle pronunce del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia in tema di sottotetti. Il secondo ha inteso regolamentare i centri di telefonia in sede fissa (tentativo censurato dalla Corte Costituzionale con la decisione n. 350 del 2008). Il terzo ha ^aggiustato il tiro^ in materia di ripartizione delle competenze tra Giunta e Consiglio comunale, rapporti tra strumenti di pianificazione territoriale, misure di salvaguardia, mutamenti di destinazioni d’uso e procedure relative a Programmi Integrati di Intervento. Il quarto ha - tra l’altro - dettato disposizioni attuative per i P.G.T. per comuni con popolazioni inferiore o pari a 2.000 abitanti, definito il concetto di destinazione d’uso principale e complementare, introdotto ipotesi derogatorie al regime transitorio per i comuni a ^fabbisogno acuto, critico ed elevato^, dettato disposizioni in tema di attrezzature religiose e di rapporti con il d.m. 1444.

2. La legge regionale n. 5 del 2009

Da ultimo, il legislatore è intervenuto con la legge regionale n. 5 del 10 marzo 2009, pubblicata sul b.u.r.l. del 13 marzo, che si appunta su tre ambiti:

• regime transitorio in attesa dei P.G.T., per il quale detta una moratoria per l’approvazione di programmi Integrati di Intervento(art. 25 c. 1), differisce il termine per l’approvazione dei PGT sino al 31 marzo 2010 (art. 25 c. 7), detta nuove regole in materia di approvazione di piani attuativi (art. 25 c. 8-bis), riscrive alcune delle disposizioni per gli interventi di edilizia residenziale pubblica nei comuni a fabbisogno ^acuto, critico ed elevato^ (art. 25 c. 8-sexies), introduce la possibilità di regolamentare la localizzazione di attività ^suscettibili di determinare situazioni di disagio^ (art. 25 c. 8-nonies), impone l’avvio del procedimento di approvazione dei PGT entro il 15 settembre 2009 (art. 26);
• beni paesaggistici, per i quali detta disposizioni di raccordo con l’attività di adeguamento al Codice dei Beni Culturali (art. 64, c. 8), attribuisce alle Province il rilascio dei nulla osta relativi alle opere finalizzate alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (art. 80 c. 3), dispone per l’ipotesi in cui non sia stata verificata la sussistenza dei requisiti di organizzazione e competenza di cui all’articolo 159, c. 1, d.lgs. 42 del 2004;
• trasformazione urbanistica del territorio tramite procedimenti speciali, per la quale fissa (o ribadisce) il principio della realizzazione delle reti e dei servizi funzionali alla trasformazione, salvo sua monetizzazione (art. 94 bis).

3. Il divieto di dar corso all’approvazione di P.I.I. in variante in attesa del rilascio dei criteri operativi (art. 25, c. 7)

Licenziata tramite un testo ben diverso da quello della proposta di legge (Pdl 0365 di iniziativa del Presidente della Giunta regionale, presentato il 23 gennaio 2009), la legge 5/2009 è stata occasione di ampie discussioni circa l’effettiva portata del divieto di “dar corso all’approvazione di programmi integrati di intervento in variante” nelle more del rilascio dei criteri operativi, avvenuto con la d.g.r. n. 9413 del 6 maggio 2009.
Per quanto nel portale regionale si legga

Occorre chiarire che sono fatti salvi i PII già adottati al momento dell’entrata in vigore della presente legge e che la norma riguarda esclusivamente le proposte di PII in variante allo strumento urbanistico generale, che rimarranno ^congelate^ fino all’emanazione dei criteri attuativi.

l’affermazione, indimostrata di suo, non ha alcuna valenza in sé, mentre il giudizio di legittimità, o meno, di P.I.I. approvati nel periodo compreso tra il 13 marzo 2009 e il 6 maggio 2009 è affidata ad una valutazione di sistema più legata ai principi costituzionali di efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa, piuttosto che allo scarno comunicato del portale regionale. Resta ovviamente al legislatore regionale la possibilità, qualora non fosse convinto della trasparenza del dettato normativo, di far ricorso all’interpretazione autentica, come ha fatto, ad esempio, nel caso dei sottotetti con la legge regionale n. 18 del 2001.

4. La presunta disparità tra P.A. in variante e P.I.I. in variante (art. 25, commi 1 e 7)

È stato evidenziato che il collegato disposto dei commi 1 e 7 dell’articolo 25 potrebbe indurre ad una difformità di trattamento tra piani attuativi in variante e P.I.I. in variante (M. Cavicchini, PII in variante: un altro pasticcio) : i primi continuerebbero ad essere licenziati, i secondi no, nonostante l’equivalenza della natura degli stessi, entrambi definiti strumenti di pianificazione attuativa dall’articolo 6. La discussione può essere utile per comprendere come piani attuativi e P.I.I. siano strumenti diversi tra loro:

• i primi (piani di lottizzazione, piani di recupero) sono configurati dalla legge del 1967 come strumento urbanistico di attuazione del P.R.U.G.;
• i secondi sono assimilabili ai Piani particolareggiati cui la legge urbanistica assegnava il compito di dare attuazione al piano regolatore generale, relativamente alle parti del medesimo non disciplinate dettagliatamente (Salvia, 2008): strumenti di secondo livello sì (Lombardia Milano, sez. II, 15 ottobre 2002, n. 3943), ma tali da avere valenza programmatica ed attuativa al tempo stesso (T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. I, 14 gennaio 1999, n. 22), più vicini quindi allo strumento urbanistico che ai suoi strumenti attuazione (si pensi solo alla autonomia nella gestione degli standard).

Il che a dire che piani attuativi e programmi integrati di interventi non sono per nulla assimilabili, così che le norme che riguardano i primi non sono tout court automaticamente declinabili in via analogica in capo ai secondi. Diversamente, si otterrebbe l’effetto di attribuire ai P.I.I. la capacità di ricorrere a fattispecie dettate per strumenti il cui contenuto è certamente di minore importanza per il territorio comunale: il che è la ragione per cui esiste un discrimine tra i piani attuativi in variante e i programmi integrati di intervento in variante. Per questo motivo i primi possono essere approvati nelle more di approvazione del P.G.T. nei limiti delle fattispecie di cui all’articolo 2, comma 2, della l.r. 23 del 1997 (contra, T.A.R. Lombardia, sez. II, 4 dicembre 2007, n. 6541, secondo cui i piani attuativi in variante non scontano alcun limite sotto questo profilo), mentre i secondi - sia pure con le precisazioni di cui sopra - no, indipendentemente dalla conformità, o meno, alle previsioni dell’articolo 2 citato.

5. I criteri approvati dalla Giunta regionale con delibera n. 9413 del 6 maggio 2009

Nella seduta del 6 maggio 2009 la Giunta regionale lombarda ha approvato i criteri per l’approvazione dei Programmi Integrati di Intervento in variante, non aventi rilevanza regionale, da osservarsi fino alla approvazione dei Piani di Governo del Territorio (art. 25, c. VII, l.r. 12 del 2005). La delibera regionale aggiunge poco o nulla all’impianto esistente, avendo il legislatore regionale preferito:

• definire la nozione di ^infrastruttura^, pubblica o di interesse pubblico, di carattere strategico ed essenziale per la riqualificazione dell’ambito territoriale, che sola consente di approvare P.I.I. in variante non aventi rilevanza regionale;
• insistere sul fatto che il requisito del carattere ^strategico ed essenziale^ delle infrastrutture è caratterizzato da una rilevanza “che supera la mera funzionalità rispetto all’area oggetto di diretto intervento”;
• indicare, a titolo di esempio, alcune infrastrutture ritenute congruenti con il nuovo disposto legislativo;
• escludere che tra le opere infrastrutturali possano rientrare le opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

La delibera regionale ha certamente il pregio operare una netta distinzione tra opere infrastrutturali e opere di urbanizzazione. Tuttavia, quando definisce le seconde come le opere “necessarie all’organizzazione urbanistica dell’area interessata dall’intervento, ovvero principalmente connesse all’assetto urbanistico dell’ambito di intervento”, sembra dimenticare che l’art. 90 della l.r. 12 impone ai P.I.I. di garantire, a supporto delle funzioni insediate, una dotazione globale di aree o attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, valutata in base all’analisi dei carichi di utenza che le nuove funzioni inducono sull’insieme delle attrezzature esistenti nel territorio comunale. Quale che sia l’interpretazione da dare al rapporto tra Programma Integrato di Intervento e Piano dei Servizi, se cioè la dotazione di aree per attrezzature pubbliche possa, o meno, essere dimensionata indipendentemente dal Piano dei Servizi, certo è che “l’analisi da svolgere in sede di predisposizione del P.I.I. riguarda […] l’intero territorio comunale e non solo la parte di questo ricadente nel perimetro del P.I.I.” (M. Bernardis, 2005). Il che a significare, oltre che l’illegittimità dei P.I.I. che non contemplino tale analisi, la differenza di approccio tra gli assunti.

6. Il nuovo articolo 94 bis e lo scomputo delle opere di urbanizzazione nei P.I.I.

Connesso ai P.I.I. è il nuovo articolo 94-bis, anch’esso aggiunto dalla legge regionale n. 5 del 2009, secondo cui l’attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale disciplinata dal titolo VI (Procedimenti speciali e discipline di settore):

• da un lato è subordinata alla corresponsione di contributo commisurato al costo di costruzione, nonché all’esistenza o alla realizzazione delle opere per la dotazione o l’adeguamento delle reti e dei servizi funzionali alla realizzazione degli immobili compresi nell’intervento;
• dall’altro è “in deroga alle disposizioni di cui alla parte II, titolo I, capo IV della presente legge”.

La dottrina ha avuto modo di sottolineare come la disposizione confermi sia l’esclusione dei P.I.I. dal cosiddetto ^scomputo differenziato^ sia la possibilità di svincolare l’operatore dalla realizzazione di opere di urbanizzazione legate al valore tabellare degli oneri (M. Inzaghi, L’art. 94-bis delle legge regionale n. 12 del 2005 introdotto dalla legge regionale n. 5 del 2009), fermo restando che la (nuova) regolamentazione delle procedure a seguito delle novità introdotte al Codice dei contratti con il D.Lgs. 11 settembre 2008 n. 152, comporta la scarsa probabilità che l’esecuzione delle opere di urbanizzazione venga affidata al titolare del permesso di costruire (A. Mandarano, 2008).

7. Le attività “suscettibili di creare situazioni di disagio” (art. 25, comma 8 nonies)

Il nuovo comma 8 nonies dell’articolo 25 consente alle amministrazioni locali di individuare, all’interno dei P.R.U.G.,

gli ambiti territoriali nei quali è consentita ovvero vietata la localizzazione di attività, espressamente individuate dagli stessi comuni, suscettibili di determinare situazioni di disagio a motivo della frequentazione costante e prolungata dei luoghi

L’utilizzo dell’espressione “gli ambiti” invece che “ambiti”, sembra evidenziare la volontà del legislatore regionale di attribuire al legislatore locale la facoltà di individuare specifiche porzioni del territorio comunale per le quali consentire determinate attività subordinate al rispetto della “disciplina necessaria per assicurare il corretto inserimento delle attività nel contesto urbano e in particolare la disponibilità di aree per parcheggi”, o non consentirle. La norma si pone nel solco di una serie di interventi del legislatore regionale sul corpo della l.r. 12, caratterizzati dal ricorso alla normativa urbanistica per gestire problematiche legate ai processi di trasformazione sociale: il che non è sbagliato qualora si vogliano guidare questi processi avendo chiari percorso ed obbiettivi, mentre si tratta di un esercizio antistorico qualora li si vogliano negare. A comune memoria vale ricordare la sequenza, come costituita:

• dalla l.r. 3 marzo del 2006, n. 6, in tema di regolamentazione dei centri di telefonia in sede fissa (art. 98 bis, dichiarato illegittimo con sentenza della Corte Costituzionale n. 350 del 2008);
• dalla l.r. 14 luglio 2006, n. 12, in tema di mutamenti di destinazione d’uso di immobili, anche non comportanti la realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla creazione di luoghi di culto e luoghi destinati a centri sociali (art. 52, c. 2 bis);
• dalla l.r. 14 marzo 2008, n. 4, con l’obbligo di realizzazione di nuove attrezzature per i servizi religiosi “unicamente su aree classificate a standard nei vigenti strumenti urbanistici generali e specificamente destinate ad attrezzature per interesse comune” (art. 72, c. 4 bis) e il divieto di realizzazione o di mantenimento di campi nomadi al di fuori delle “aree a tal fine individuate dal documento di piano” (art. 9, c. 1bis).

Le determinazioni attuative del nuovo comma 8 nonies dell’art. 25 sono assunte a mezzo di variante allo strumento urbanistico, ricorrendo alla fattispecie di cui all’articolo 2, comma 2, lettera i), della legge regionale n. 23 del 1997, che il legislatore ha ritenuto opportuno specificare trovare “applicazione senza l’eccezione prevista dalla stessa lettera i)”. In altre parole, si tratta di una nuova fattispecie derogativa al divieto di operare varianti al P.R.U.G. nelle more di approvazione del P.G.T. (art. 25, c. 1), della cui opportunità è tuttavia lecito dubitare per ragioni di contraddittorietà con l’impianto generale.

8. Il termine del 15 settembre 2009 per l'avvio del procedimento di approvazione (art. 26, c. 3)

Nell’indicare la data del 15 settembre 2009 come il termine ultimo per deliberare l’avvio del procedimento di approvazione dei P.G.T., il legislatore ha introdotto una modifica lessicale di non poco conto rispetto alla precedente versione. Mentre, infatti, il nuovo testo dispone

I comuni deliberano l’avvio del procedimento di approvazione del PGT entro il 15 settembre 2009

nel testo precedente si leggeva

deliberano l’avvio del procedimento di adeguamento

dello strumento urbanistico generale entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge e procedono successivamente all’approvazione di tutti gli atti di PGT. Il che a significare che - poiché l’iter del P.G.T. si compone di avvio del procedimento, affidamento dell’incarico, elaborazione, partecipazione, prima fase iter di VAS, adozione, pubblicazione, osservazioni, controdeduzioni, approvazione e pubblicazione sul B.U.R.L. (art. 13) - se il procedimento di adeguamento inizia con l’avvio del procedimento, il procedimento di approvazione inizia solo con l’adozione. Bisogna ricordare che nella vigenza dell’originario articolo 26 la dottrina individuava nel al conferimento dell’incarico professionale l’avvio del procedimento di adeguamento (Leo, 2005): la mera dichiarazione di avvio del procedimento non veniva (giustamente) tenuta in considerazione. Ciò premesso, il pensiero di chi scrive è che l’estensore della norma abbia inteso, attraverso il riferimento espresso alla “approvazione”, far risaltare la volontà del legislatore regionale di considerare attuativi della disposizione soltanto comportamenti delle amministrazioni locali concretizzantisi in atti formali dai quali traspaia in modo inequivocabile la volontà dell’organo deputato di dotarsi del nuovo strumento urbanistico (quali, ad esempio, l’adozione o comunque la fissazione della seduta in Consiglio a tal fine). In tale senso depone poi il fatto che con la modifica del comma III si è eliminato il riferimento di questo ai comuni con strumenti anteriori alla l. 51 del 1975, così che, oggi, la norma prevede per tutti i comuni:

• l'avvio del procedimento di adeguamento entro il 16 marzo 2006 (un anno dall'entrata in vigore);
• l'avvio del procedimento di approvazione entro il 15 settembre 2009,

tenendo quindi distinti i due procedimenti.

9. La scadenza del termine del 15 settembre 2009 e il commissario ad acta (art. 26, c. 3)

A norma del nuovo terzo comma dell’art. 26, i comuni deliberano l’avvio del procedimento di approvazione del PGT entro il 15 settembre 2009: decorso inutilmente tale termine, la Giunta regionale, sentito il comune interessato e accertatane l’inattività, “nomina un commissario ad acta che provvede in luogo dell’ente”. L’interrogativo è se il compito del commissario ad acta sia limitato all’avvio del procedimento, piuttosto che esteso sino alla sostituzione dell’ente anche nella approvazione del piano, soprattutto in considerazione del fatto che la finestra temporale compresa tra il 15 settembre 2009 e il 31 marzo 2010 è così breve da far supporre solo un commissario dotato di pieni poteri riuscirebbe - forse - a completare l’iter di approvazione nei poco più di sei mesi concessigli. Se, tuttavia, il sistema contempla tanto il procedimento di adeguamento che quello di approvazione, e se al Commissario sono attribuiti i poteri relativi del secondo, questi - una volta nominato - non potrà che provvedere quantomeno alla adozione del P.G.T. Tutto ciò fermo restando che per la nomina regionale è necessario l'accertamento dell'inattività, ossia dell'effettiva inerzia dell'A.C. anche successivamente al termine del 15 settembre. Non dovranno stupire, tuttavia, interpretazioni diverse da parte della Direzione Generale, sempre attenta a non invadere la sfera delle attribuzioni delle amministrazioni locali. 

10. Mancata approvazione dei P.G.T. nel termine del 31 marzo 2010 (art. 25, c. 1)

Dispone l’articolo 25, c. 1:

Gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia fino all’approvazione del PGT e comunque non oltre la data del 31 marzo 2010.

Inizialmente fissato al 31 marzo 2009, ossia a quattro anni dalla pubblicazione della l.r. 12, il termine per l’approvazione dei nuovi strumenti urbanistici è stato spostato all’anno successivo. Il comunicato a firma dell’ufficio stampa della Regione dà atto della volontà del legislatore di “andare incontro ai comuni che sono in ritardo sul passaggio dagli attuali strumenti di pianificazione urbanistica [...] ai PGT [...]”. Come si legge nel comunicato regionale del febbraio 2009 che riporta l’intervenuta approvazione del progetto di legge da parte della Commissione Territorio, dei 1.546 comuni che compongono la Regione Lombardia, soltanto"800 hanno attivato la procedura per l’adozione del PGT e solo una settantina lo hanno definitivamente approvato". Quid juris il 1° aprile 2010 nel caso in cui i P.G.T. non fossero approvati? Premesso che la norma parla di ^approvazione^ e non di ^conclusione del procedimento di approvazione^, con quanto ne deriva in termini di sufficienza della delibera di approvazione e non della pubblicazione sul B.U.R.L., l’inutile decorso del termine comporta l’impossibilità di utilizzare lo strumento urbanistico vigente per gestire le trasformazioni territoriali. La norma non commina espressamente la ^decadenza^ dello strumento: ciò nonostante, la soluzione utilizzata equivale a privare le amministrazioni comunali di uno strumento alternativo, quale quello anteriore a quello vigente. Il che a significare che a partire dal 1° aprile 2010 nessun titolo edilizio potrà essere rilasciato, o nessuna d.i.a., presentata, se non utilizzando l’articolo 9 del D.P.R. 380 del 2001, che espressamente regola l’attività edilizia “nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici” (G. Leo, 2005), distinguendo tra:

• interventi sull’esistente, limitati alla manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria e risanamento conservativo (lettere a, b, e c del primo comma dell'articolo 3 D.P.R. 380/2001);
• interventi di nuova edificazione, ammessi esclusivamente all’esterno del perimetro del centro abitato, nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro o, in caso di interventi a destinazione produttiva, con superficie coperta comunque non superiore a un decimo dell’area di proprietà.

E se la definizione del perimetro del centro abitato fosse contenuta nello strumento che si va a disapplicare? Il Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che per l’individuazione del perimetro dei centri abitati occorre distinguere tra comuni che sono dotati di strumenti urbanistici e comuni che ne sono privi. Solo nel secondo caso la perimetrazione andrà effettuata secondo la normativa della l. 6 agosto 1967 n. 765, mentre nel primo il perimetro potrà essere desunto anche dagli strumenti esistenti, potendo essere definito direttamente dal piano regolatore ovvero dal programma di fabbricazione ovvero ancora ai sensi dell’art. 17, l. n. 765 del 1967 (Consiglio Stato, sez. IV, 27 giugno 2007, n. 3741). Assente l’espressa dichiarazione di decadenza degli strumenti vigenti, a questo specifico fine potranno dunque utilizzarsi gli strumenti urbanistici pur inefficaci.