La grammatica ha la sua importanza. Anche nelle leggi. Il caso della SCIA

Autore: Lorenzo Spallino

Data: 4.10.2010

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Di cosa parla questo articolo

In punto di morte Graham Greene creò un mistero irrisolvibile aggiungendo una virgola alla disposizione testamentaria che gli era stata presentata in bozza. Il legislatore italiano, nel sostituire la DIA (Dichiarazione di inizio attività) con la SCIA (Segnalazione di Inizio Attività), ha creato, attraverso un uso disinvolto delle virgole, le condizioni perché - al di là degli ovvi problemi di connessione con la disciplina di settore (in primis, quella edilizia) - non sia assolutamente scontata l'interpretazione del primo comma dell'art. 19 legge n. 241 del 1990. Se l'interpretazione letterale fallisce, fortunatamente soccorre l’art. 12 delle preleggi che affianca a questa quella sistematica.

La legge n. 241 del 1990

Nel 1990 il legislatore italiano avviò, con la legge n. 241 del 17 agosto 1990, una delle più importanti operazioni di semplificazione amministrativa dal dopoguerra.

Anche sulla scorta della pressione comunitaria, venne infatti introdotto nell’ordinamento l’istituto della Denuncia di Inizio Attività (DIA), con cui veniva fissato il principio generale per il quale, nelle ipotesi in cui fossero assenti spazi di discrezionalità in capo alla pubblica amministrazione, l’atto autorizzativo veniva sostituito dalla dichiarazione dell’interessato, il quale poteva avviare l’attività oggetto della denuncia decorso il termine assegnato all’amministrazione per i controlli del caso. Il primo comma dell’articolo 19 così disponeva:

1. Con regolamento adottato ai sensi del comma 2 dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, da emanarsi entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, sono determinati i casi in cui l'esercizio di un'attività privata, subordinato ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato, può essere intrapreso su denuncia di inizio dell'attività stessa da parte dell'interessato all'amministrazione competente. In tali casi spetta all'amministrazione competente verificare d'ufficio la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti e disporre, se del caso, con provvedimento motivato, il divieto di prosecuzione dell'attività e la rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove ciò sia possibile, l'interessato non provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro il termine prefissatogli dall'amministrazione stessa.

A norma del secondo comma, l’elenco delle fattispecie soggette a DIA sarebbe stato determinato da un successivo regolamento.

La riforma del 1993

Nel 1993 il legislatore mutò approccio. L’articolo 2, comma 10, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, riformulò così l’articolo 19:

1. In tutti i casi in cui l'esercizio di un'attività privata sia subordinato ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla-osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato, ad esclusione delle concessioni edilizie e delle autorizzazioni rilasciate ai sensi delle leggi 1° giugno 1939, n. 1089, 29 giugno 1939, n. 1497, e del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, senza l'esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche discrezionali, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi, l'atto di consenso si intende sostituito da una denuncia di inizio di attività da parte dell'interessato alla pubblica amministrazione competente, attestante l'esistenza dei presupposti e dei requisiti di legge, eventualmente accompagnata dall'autocertificazione dell'esperimento di prove a ciò destinate, ove previste. [...]

In buona sostanza, questa riformulazione sostituiva qualunque atto di assenso (espresso o tacito) con la denuncia di inizio attività da parte del soggetto interessato. Gli incisi segnalati in rosso escludevano due categorie di atti amministrativi (quelli di natura edilizia e quelli attinenti a beni vincolati). Gli incisi in blu ponevano invece due condizioni perché la dichiarazione di inizio attività potesse operare: (a) che il rilascio degli atti amministrativi non dipendesse ”esclusivamente dall'accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, senza l'esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche discrezionali”, (b) non fosse “previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi”. Ribaltando l’impostazione originaria, il legislatore del 1993 scelse di affidare ad un regolamento governativo il compito di determinare i casi in cui la disposizione non potesse applicarsi, allorché “il rilascio dell'autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla-osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato, dipenda dall'esperimento di prove che comportino valutazioni tecniche discrezionali”.

La riscrittura del 2005

L’articolo 19 fu poi riscritto nuovamente nel decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito con legge 14 maggio 2005, n. 80. Il nuovo testo così disponeva:

1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, con la sola esclusione degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all'immigrazione, all'amministrazione della giustizia, alla amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, alla tutela della salute e della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e paesaggistico e dell'ambiente, nonché degli atti imposti dalla normativa comunitaria, è sostituito da una dichiarazione dell'interessato corredata, anche per mezzo di autocertificazioni, delle certificazioni e delle attestazioni normativamente richieste.

Al di là della diversa denominazione della Denuncia di Inizio attività, che ora si chiamava Dichiarazione di Inizio Attività (espressione significativa dell’intenzione di marcare la distinzione tra i due comportamenti del privato e del loro rapporto con i poteri e i compiti della pubblica amministrazione), la struttura della norma cambiò radicalmente.

Tra il soggetto (“Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato”), il predicato (“è sostituito”) e il complemento (“da una dichiarazione dell'interessato corredata, anche per mezzo di autocertificazioni, delle certificazioni e delle attestazioni normativamente richieste“), l’estensore riuscì a introdurre 123 parole, diversi incisi nonché incisi negli incisi. Attraverso di essi il legislatore espunse l’eccezione relativa alle due categorie di atti amministrativi (edilizia/beni vincolati) esclusi dalla applicazione della disposizione nel testo del 1993, introducendo invece:

da un lato la specificazione (in rosso nel testo) per la quale gli atti autorizzativi sostituiti dalla DIA sono quelli il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti predeterminati e non sia previsto alcun parametro (numerico o di programmazione) ai fini del rilascio;
dall’altro una eccezione alla specificazione (in blu nel testo) per la quale sono comunque esclusi dalla applicazione della DIA gli atti rilasciati da alcune amministrazioni dello Stato (difesa, pubblica sicurezza, eccetera) nonché quelli imposti dalla normativa comunitaria.

Il legislatore si sentì in dovere di specificare che tra gli atti che la DIA avrebbe sostituito andavano comprese “le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale”. Poiché non esistono domande che possono essere ^rilasciate^, era evidente che tra “domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale” e “il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi” mancava una virgola. Nel testo del 1993 la virgola c’era, e correttamente serviva a chiudere l’inciso attraverso il quale il legislatore aveva voluto escludere dalla applicazione della norma due categorie di atti amministrativi (edilizia/beni vincolati): sta di fatto che il legislatore del 2005 la omise, ingenerando il sospetto che l’elemento dell’assenza a) di valutazioni di ordine discrezionale e b) di previsioni numeriche o pianificatorie, si riferisse alle domande per le iscrizioni in albi o ruoli e non, più in generale, ad ogni atto autorizzativo.

L'avvento della SCIA nel 2010

Modifiche di modesto rilievo intervennero nel 2009 (legge n. 69): sta di fatto che il testo che il legislatore del 2010 si apprestò a emendare era in buona sostanza identico a quello del 2005. Ancora una volta si scelse la strada della sostituzione del testo di legge, per dare spazio a una nuova, e più importante, innovazione: il legislatore cancellò infatti la Dichiarazione di Inizio Attività e la sostituì con la Segnalazione di Inizio Attività (SCIA), attraverso la quale non è più necessario, per avviare l'attività, attendere che decorra il tempo concesso all’amministrazione per effettuare i controlli del caso.

Il primo periodo del comma I dell’articolo 19, riformulato nell’articolo 49, comma 4-bis, della legge n. 122 del 2010, così dispone:

1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli imposti dalla normativa comunitaria.

In grassetto, nell’ordine, soggetto, predicato e complemento.

Al di là di ogni, ovvia, considerazione linguistica sulle tecniche di scrittura legislativa utilizzate (o, meglio, non utilizzate), il legislatore del 2010 aveva l’occasione per rimediare alla mancanza della virgola che caratterizzava il testo del 2005. Così non è stato: oggi come allora, tra “accertamento di requisiti” e “e presupposti richiesti dalla legge” continua a mancare una virgola (in verde nel riquadro).

Non pago dell’omissione, il legislatore ha invece inserito una virgola dove prima non c’era, ossia tra “a contenuto generale” e “e non sia previsto alcun limite o contingente” (in giallo nel riquadro).

Sotto il profilo linguistico l’effetto è duplice:

da un lato, si chiarisce l’unitarietà dell’inciso “comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale”;
dall’altro, si rende la previsione successiva (“e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi”) definitivamente incomprensibile sotto il profilo della sua collocazione all’interno dell’organizzazione del testo.

Nessuno dei due risultati, per ragioni che qui non interessa chiarire, è plausibile sotto un profilo giuridico. Fortunatamente soccorre l’art. 12 delle preleggi che affianca all’interpretazione letterale (“Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse”) quella sistematica o logica (“e dalla intenzione del legislatore”), senza che tra le due vi sia un rigido rapporto gerarchico (Lombardi Vallauri, Corso di filosofia del diritto, Padova, 1981).

Ed ecco la norma riformulata secondo le intenzioni del legislatore (su sfondo verde la virgola inserita, su sfondo giallo la virgola eliminata):

1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli imposti dalla normativa comunitaria.

Certo, un conto è interpretare una norma individuando lo scopo perseguito dal legislatore attraverso elementi oggettivi (lavori parlamentari, collocazione all’interno della legislazione di riferimento, rinvii normativi), un altro è utilizzare un criterio ermeneutico per sopperire alle carenze linguistiche del legislatore stesso.