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Contenere il consumo di suolo: quali strumenti giuridici

Data: 3.3.2012

Relazione al convegno ^Consumo di suolo - Quale normativa cogente per il Pd?^ - Palazzo Pirelli, Milano, 3 marzo 2012

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» DDL 1298/2007 [scheda Senato; testo su Eddyburg]

Il consumo del suolo come tabù
Il quadro generale
Le forme possibili della tutela
Le forme futuribili della tutela
Considerazioni finali

Il consumo del suolo come tabù

Vorrei iniziare con una provocazione. Ossia che, come in altre occasioni semantiche di questa società in perenne contrasto tra evoluzione e involuzione, l’espressione ^consumo di suolo^ si stia trasformando in un tabù. Ossia in qualche cosa di cui non è più possibile parlare se non nell’accezione del divieto, così che vi contravviene non possa che essere in qualche modo sanzionato o dileggiato.

Perché dico questo? Perché l’espressione consumo di suolo, nell’accezione negativa che ho detto, è ormai trasversale. Essa non è quindi più appannaggio di ambienti tradizionalmente favorevoli alla tutela, se mai questi siano mai esistititi con riferimento a precise collocazioni politiche. Basti pensare ai commenti all’imminente riedizione Piano Casa della regione Lombardia dove anche gli assessori Zambetti (Casa) e Belotti (Urbanistica) hanno utilizzato questo termine, sostenendo che si tratta di una legge che non consuma altro territorio e che, come tale, va sostenuta. E al ^consumo del suolo zero^ inneggiano oggi comitati più o meno spontanei di ogni genere, in quella che Bobbio descrive come la retorica della spontaneità.

Quando senza distinzioni di appartenenza è data una universalità di intenti, dovrebbe sorgere il sospetto che sia in atto un processo di depotenziamento del significato dell’espressione, che - come tutte le espressioni umane - quando ^esplodono^ nell’utilizzo comune si allontanano dal significato originario, così che chiunque può utilizzarle pur attribuendo loro un significato diverso, con il curioso effetto di non capirci pur parlando la stessa lingua.

E siccome in Italia consumiamo più di 600 ettari di suolo ogni giorno contro i 30 della Germania è evidente che il sospetto è più che fondato.

Il quadro generale

Non esiste oggi una normativa che disciplini specificamente il consumo del suolo.

Esistono principi ed esistono strumenti di pianificazione ai quali si ricorre a questo scopo.

In disparte l’articolo 41 della Costituzione, che sancisce la libertà dell’iniziativa economica in modo che non si svolga “in contrasto con l’utilità sociale”, può essere utile ricordare che in Italia abbiamo una legge urbanistica risalente al 1942 (Legge 17 agosto 1942, n. 1150), il cui articolo 1 dispone:

1. L’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica sono disciplinati dalla presente legge.
2. Il ministro dei lavori pubblici vigila sull'attività urbanistica anche allo scopo di assicurare, nel rinnovamento ed ampliamento edilizio delle città, il rispetto dei caratteri tradizionali, di favorire il disurbanamento e di frenare la tendenza all'urbanesimo.

Pare inutile in questa sede ricordare i tentativi di riforma della legge 1150, che ancora oggi attende la calendarizzazione nel testo dell’Istituto Nazionale di Urbanistica, come può essere tutto sommato inutile ricordare che giace dal 2007 il disegno di legge a firma dei senatori Sodano e altri intitolato Principi fondamentali in materia di pianificazione del territorio e recepimento della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, dedicato alla problematica che oggi ci occupa.

Pare invece utile ricordare che conseguenza dell’avere il legislatore nazionale ritenuto opportuno far precedere la riforma dell’urbanistica dalla riforma dell’edilizia, tramite il rilascio del DPR 380 del 2001, è stata la proliferazione delle leggi regionali che, cogliendo l’inerzia a livello nazionale e forti della riforma degli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione operata nel 2001, non hanno perso occasione di unire riforma edilizia a quella urbanistica, con esiti spesso discordanti.

Così è successo in Lombardia, dove la legge 12 del 2005, più volte ritoccata, ha sancito il debutto assoluto nel panorama nazionale del controverso modello del ^piano direttore^, fatto di soli indici e funzioni per le aree di trasformazione ed attuato con elevata libertà attraverso i piani attuativi, valutati caso per caso dalla Giunta senza passare per il voto del Consiglio comunale.

Modello che - a parte la competenza consiliare - molto si avvicina a quello del 1942, la cui attuazione come la conosciamo, ossia tramite i PRG, é una degenerazione del modello originario che affidava invece ai piani particolareggiati il compito di calare sul territorio, definendole, le previsioni di Piano.

Sta di fatto che la legge 12 contiene, all’articolo 1, una elencazione di principi quali sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, sostenibilità, partecipazione, collaborazione, flessibilità, compensazione ed efficienza, che vanno a nozze con gli obbiettivi di tutela del territorio.

Il problema sta nel fatto che, trattandosi dei principi cui il legislatore dichiara di essersi attenuto nella stesura delle legge, questi - lungi dal costituire una norma programmatica - non valgono a conformare l’attività degli enti locali, men che meno nella stesura dei Piani di Governo del Territorio. Per essere più chiari, si tratta dell’intenzione del legislatore sulla legge stessa, ossia i concetti, le ragioni, gli istituti ai quali la legge si é ispirata. Ma non necessariamente le finalità che questa effettivamente persegue.

Vaga, invece, la citazione della necessità di contenere il consumo del territorio di cui all’articolo 8, in tema di Documento di Piano.

Le forme possibili della tutela

Se non esiste una legislazione dedicata, a quali strumenti ricorrono le amministrazioni locali allo scopo di preservare il territorio da un consumo irragionevole? E come la pensano i giudici amministrativi a questo proposito?

Lo strumento principe, ovviamente, è quello urbanistico: Piano Regolatore Generale fino a ieri, Piano di Governo del Territorio oggi, ossia gli strumenti attraverso i quali le comunità disegnano il proprio futuro.

Il problema sta nel fatto che un po’ per pigrizia un po’ per mancanza di coraggio, i Piani Regolatori di oggi non sono quelli che aveva in mente il legislatore del 1942, ma qualche cosa di estremamente rigido, preoccupato più di rispettare il dettato del DM del 1968 che di attuarne lo spirito. La suddivisione del territorio nelle zone omogenee dell’articolo 2 ha spinto le amministrazioni locali a utilizzare frequentemente le zone agricole o quelle boschive per mantenere zone di riserva dell’espansione o per contenere l’espansione in atto.

Se i TAR hanno, dal canto loro, per lo più ritenuto legittimo questo comportamento, oggi le zone agricole - variamente disciplinate a livello regionale - sentono la pressione delle nuove trasformazioni territoriali, vuoi perché qualificate dal legislatore stesso opere di urbanizzazione e come tali compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica (si pensi agli impianti di telefonia cellulare), vuoi perché di per sé stesse non incompatibili con la destinazione agricola (si pensi agli impianti fotovoltaici).

Per non parlare, ovviamente, delle legislazioni regionali così dette ^d’urgenza^ o di quelle automaticamente ^in variante^, che consentono ^l’atterraggio^ di corpi non solo estranei ma addirittura attrattori di altre funzioni, come ospedali, infrastrutture viabilistiche, grande distribuzione, impianti sportivi e così via.

Il secondo strumento sono le dichiarazioni di notevole interesse pubblico a firma del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, non di rado di iniziativa locale. È recente la pronuncia n. 7055 del 30 dicembre 2011 della sezione sesta del Consiglio di Stato, che ha ritenuto legittimo il provvedimento di tutela assunto dal Ministero per i beni e le attività culturali a tutela di una vasta area dell’Agro Romano sita nel Comune di Roma, vincolata ai sensi dell'art. 141, comma 2, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, con l’espressa dizione di voler assicurare il minor consumo del territorio, che - ad avviso dei ricorrenti - non è tra i fini propri della normativa applicata nella specie ma di quella in materia urbanistica.

Sullo specifico punto il Consiglio di Stato ha affermato che

non può essere condivisa la censura sulla assoluta estraneità del criterio del "consumo del territorio" rispetto alle valutazioni di cui qui si tratta, essendo evidentemente tale consumo effetto possibile della mancata tutela paesaggistica, e, comunque, essendo richiamato il criterio del ^minor consumo del territorio^ anche dal Codice a proposito della pianificazione paesaggistica ma di certo con valenza ulteriore (art. 135, comma 4, lett. c).

Il terzo strumento sono le forme di fiscalità. È il caso - per fare un esempio - della Legge Regione Sardegna n. 4 del 2006, che all’articolo 2 aveva previsto un’imposta regionale sulle plusvalenze realizzate dalla cessione a titolo oneroso delle unità immobiliari adibite ad uso abitativo, diverse dall'abitazione principale, delle unità immobiliari poste entro tre chilometri dalla battigia marina e di cui risulti titolare un soggetto che non sia fiscalmente domiciliato in Sardegna.

Ad avviso della Regione, la norma in questione avrebbe consentito di perseguire "finalità turistico-ambientali" individuando la capacità contributiva del soggetto passivo “nel fatto che esso, essendo non residente e possedendo un immobile in una località turistica di alto valore ambientale, "consuma e usa" il bene ambientale protetto, senza che tale uso e consumo siano giustificati da un collegamento stabile del possessore con la comunità territoriale”.

La leva fiscale veniva dunque utilizzata per rendere più onerose le trasformazioni del territorio, almeno quelle connesse alle seconde case.

Nel 2008 La Corte Costituzionale è andata di diverso avviso e ha dichiarato l’illegittimità della norma, che nel frattempo la Regione aveva modificato, rilevando che - in disparte le questioni connesse alla violazione dei principi di disparità di trattamento - le argomentazioni della Regione non valevano ad eliminare l’irragionevolezza dell'imposta in questione e che

quanto all'obiettivo di disincentivare, a fini di tutela ambientale, la costruzione di «seconde case ad uso turistico» nella fascia costiera, va rilevato che esso andrebbe perseguito prevalentemente attraverso gli strumenti del governo del territorio.

Il quarto strumento, quello più recente, è quello della Valutazione Ambientale Strategica, nata con la direttiva comunitaria 2001/42/CE, fatta propria dal legislatore italiano con il D.lgs. n. 152 del 2006 e implementata dalla Regione Lombardia prima nella legge 12 del 2005 e poi attraverso una normazione dedicata, a partire dalla deliberazione VIII/351 del 13 marzo 2007.

Se lo scopo della VAS è quello di valutare gli effetti di piani e programmi sull’ambiente, di giudicarne la sostenibilità e di indicare le possibile forme di compensazione, è evidente che non esiste strumento migliore per giudicare, attraverso strumenti partecipativi, se l’attività programmatica della parte ^politica^ sia efficiente. Che non significa ottenere il massimo di risultato con le minori somme a disposizione, ma la corrispondenza tra le attività svolte e i risultati ottenuti, secondo quanto recita l’articolo 97 della Costituzione.

Ma per affermare con ragionevole certezza che lo strumento della VAS è uno strumento a sua volta efficace, capace cioè di raggiungere l’obiettivo che il legislatore gli ha affidato, dovremmo altrettanto ragionevolmente affermare che la VAS conforma lo strumento urbanistico. Che, cioè, uno strumento che non si adegua alle prescrizioni VAS o che le disattende nel tempo, è uno strumento illegittimo.

Sotto questo profilo abbiamo buone notizie e cattive notizie.

Le buone sono quelle che giungono dal mutamento di indirizzo del TAR Lombardia che ha affermato che le procedure di valutazione ambientale strategica e di verifica di esclusione vanno estese ai piani urbanistici di particolare complessità e impatto, anche se conformi alla strumentazione urbanistica comunale. Le cattive sono quelle che giungono dal Consiglio di Stato, che nel riformare la sentenza n. 1526/2010 del TAR Lombardia, ha concluso - senza che nessuno gli chiedesse di pronunciarsi in proposito - che a differenza della VIA, che si conclude con una autorizzazione, il procedimento VAS non è un procedimento, o sub procedimento, autonomo rispetto alla procedura di pianificazione, ma un passaggio endoprocedimentale di esso, concretantesi nell’espressione di un “parere”.

In quest’ottica, ovviamente, non vi è alcun potere conformativo della VAS rispetto alle scelte di pianificazione territoriale.

Le forme futuribili della tutela

Sono convinto che quantomeno un’operazione di riordino e di coordinamento della normativa esistente si impone, non fosse altro che per chiarire i termini della questione e gli obiettivi che si vogliono perseguire, fosse anche attraverso la legislazione vigente.

Sotto questo profilo l’Osservatorio Nazionale sui Consumi del Suolo, gestito dall’Istituto Nazionale di Urbanistica, da Legambiente e dal Dipartimento di Architettura e Pianificazione del Politecnico di Milano, ha elaborato una serie di azioni, che vanno dallo Statuto del Suoli a una proposta di articoli da inserire nel corpo della L.R. Lombardia n. 12/2005, senza dimenticare l’elaborazione di criteri, metodi e procedure per il rilevamento dei consumi di suolo su base comunale.

Legambiente, come è noto, ha una sua proposta di legge di iniziativa popolare, che fa leva sulla fiscalità per cercare di limitare, sino a renderlo sconveniente, il consumo di territorio.

Proposta sulla quale, nel corso di un convegno dello scorso anno, avevo espresso qualche perplessità che qui mi limito ad accennare: l’estraneità al sistema di pianificazione urbanistica, i dubbi circa la complessità dello strumento, il fatto che in ogni caso verrebbe lasciata alla parte più forte del mercato la decisione circa l’opportunità dello sfruttamento del suolo, nonché i possibili profili di incostituzionalità per cripto-espropriazione, laddove la pressione della leva finanziaria risultasse così elevata da tramutarsi in uno svuotamento del potere di trarre utilità dal fondo, in violazione dell’art. 42 della Costituzione.

È qui la risposta al problema? Confesso di non saperlo.

Mi sembra, cioè, che si stia approcciando il problema per altre vie, mentre - se il consumo del suolo è IL problema dell’occidente urbanizzato - bisognerebbe avere il coraggio di affrontarlo direttamente, pur nella consapevolezza che le riforme costituzionali del 2001 e il tanto agognato federalismo renderanno sempre più difficile e complesso un approccio diretto.

Sotto questo profilo apprezzo allora la spontaneità del PdL 1298 a firma Sodano del 2007 che fissava alcuni semplici principi:

Che gli atti e le attività delle pubbliche amministrazioni concernenti le trasformazioni di trasformazione urbanistica devono essere conformi agli strumenti di pianificazione (art. 3);
Che gli strumenti della pianificazione territoriale possono consentire nuovi impegni di suolo a fini insediativi e infrastrutturali esclusivamente nel caso in cui non sussistano alternative di riuso e di riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti (art. 7);
Che non danno luogo a indennizzi le limitazioni alle trasformazioni, anche comportanti totale immodificabilità, disposte dagli strumenti urbanistici per finalità di tutela dell’identità culturale e dell’integrità fisica del territorio (art. 13);
Che il territorio non urbanizzato è soggetto a vincolo paesaggistico automatico e che, fino all’adeguamento delle leggi regionali ai principi fondamentali del PdL nonché fino alla data di entrata in vigore dei piani paesaggistici (articoli 135 e 156 DLgs. 22 gennaio 2004, n. 42) e all’eventuale adeguamento degli strumenti urbanistici, è vietata ogni modificazione dell’assetto del territorio salvo quelle finalizzate alla difesa del suolo e alla riqualificazione ambientale.

Se il problema del consumo del suolo fosse, poi, la rendita fondiaria, non posso non ricordare che questo paese ha dato prova di straordinaria compattezza nel respingere - anche attraverso scandalose campagne di stampa (Il Tempo) - le proposte più innovative come quella, del 1962, dell’allora Ministro dei Lavori Pubblici, Fiorentino Sullo, accusato di “voler togliere la casa agli italiani”.

Non tratto, ma debbo immaginare che ne siate tutti consapevoli, del fatto che ^consumo zero^ equivale a una fortissima spinta verso l’alto della rendita fondiaria per l’esistente. Immagino, ma non ho letto nulla a questo proposito, che chi sostiene questa opzione abbia immaginato forme di compensazione pubblica sotto questo profilo.

Considerazioni finali

Preso atto che è solo angelistico pensare, oggi, che possa attuarsi una scissione del diritto di proprietà dall’utilizzo ai fini edificatori del fondo, dove sta la risposta al quesito posto?

Anzitutto nel corretto, e forse anche coraggioso, utilizzo dei mezzi esistenti.

Non voglio sentir dire, ad esempio, che le volumetrie previste dal P.R.U.G. sono ^diritti conclamati^ sui quali le amministrazioni non possono rideterminarsi in sede di PGT.

Poi, se proprio vogliamo immaginare scenari di riforma, è ormai cosa risaputa che la risposta alle spinte di trasformazione del territorio non sta nei localismi, ma in strumenti di pianificazione per ambiti omogenei, dove le scelte di pianificazione possono essere fatte con un ragionevole grado di condivisione. Se il livello provinciale è forse troppo ampio, quello comunale è troppo piccolo.

Ciò non toglie che la regione potrebbe – in quanto tutt’oggi detentrice della delega legislativa in materia - imporre e delimitare queste unioni, nel contempo favorendo attraverso la leva fiscale o finanziaria i comuni che scegliessero la forma delle aggregazioni, consentendo di riconoscere collocazioni volumetriche e di funzioni per ambiti più ampi di quello comunale e ripartendo i benefici del mancato sfruttamento del suolo di un comune tra tutti attraverso un fondo perequativo delle risorse recuperate dalle trasformazioni territoriali.

Non ultimo, questa opzione garantirebbe una migliore competizione tra distretti e non tra singoli comuni, perché è quello che sta accadendo è una sorta di guerra dei poveri, tra comuni che scelgono di non consumare territorio e comuni che, in difficoltà economiche, decidono di attrarre capitali attraverso l’unico sistema che sfugge al patto di stabilità: stampare volumetria.

Se invece volessimo rimanere in un ambito locale, la tassazione di scopo potrebbe costituire una risorsa: il comune che sceglie di non consumare, perché così hanno deciso i cittadini, dovrebbe metterli in grado a) di decidere b) di sapere cosa gli costerà in termini di tassazione locale per compensare i mancati introiti.

Concludo riassumendo il quadro che, indipendentemente dal fatto che si stia parlando di soluzioni esistenti o futuribili, mi sembra possa essere così ripartito:

da un lato le soluzioni ^orizzontali^ affidate alle scelte amministrative (PRUG, PGT, PTCP, PTR);
dall’altro le soluzioni ^verticali^, d’imperio, affidate agli strumenti di tutela paesaggistica piuttosto che a quelli della leva finanziaria o fiscale.

Le prime sottintendono la condivisione quantomeno della maggioranza dei cittadini, nella misura in cui hanno eletto la coalizione al governo, le seconde no.

In questo credo stia il nodo del problema: nel fatto che le seconde possono lasciar presupporre una sfiducia nelle prime, in primis nell’urbanistica e nella capacità della organizzazioni locali di autodeterminarsi efficacemente.

Non dico che questo sia vero.

Dico che l’urbanistica, come l’abbiamo intesa sino ad oggi, è in crisi. Che l’urbanistica non é un mantra la cui indefessa ripetizione può schiudere le porte alla comprensione dei misteri del cosmo. Che l’urbanistica ha bisogno di regole, non di eccezioni. Che la sicurezza che chiedono i cittadini non é quella delle telecamere, ma quella dell’impronta pubblica sul territorio, anche con riferimento alle regole del costruire. Credo che l’urbanistica non sia un evento tecnico, ma che sia più simile all’Aleph di Borges, al luogo

dove si trovano, senza confondersi, tutti i luoghi della terra, visti da tutti gli angoli.

Ma soprattutto che l’urbanistica ha bisogno della pratica umile dell’ascolto, per essere credibile.

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