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Recupero dei vani e locali seminterrati esistenti (Legge regione Lombardia 10 marzo 2017, n. 7)

Autore: Fabrizio Donegani

Data: 14 luglio 2017

Utilizzo: questo articolo è distribuito con licenza Creative Commons Attribuzione 2.5 Italia

 

Indice:

1. Finalità
2. Definizioni
3. Presupposti
4. Disciplina edilizia
5. Deroghe
6. Esclusioni

1. Finalità

Ventuno anni dopo l'omologa disciplina dei sottotetti, con legge 10 marzo 2017, n. 7 pubblicata sul BURL il 13 marzo 2017,  la Regione Lombardia si dota di una normativa volta al recupero dei vani e locali seminterrati esistenti, con l'intento di promuovere tali tipologie di interventi, funzionali alla rigenerazione del patrimonio edilizio esistente e al contenimento del consumo di suolo, nonché a ridare slancio al settore edile e a sanare situazioni ibride in cui i seminterrati sono già destinati ad uno degli usi ora espressamente ammessi dall'art. 1 della legge in commento.

Le disposizioni della L.R. n. 7/2017, entrata in vigore il 28 marzo 2017, si applicano, a norma dell'art. 4 co. 1, dopo la delibera di C.C. con cui i Comuni individuano gli ambiti di esclusione (su cui v. infra par. 7.1) e comunque non oltre il termine di centoventi giorni dall'entrata in vigore della legge.

Ciò a dire che i Comuni hanno 120 giorni di tempo per escludere dall'applicazione della legge alcune parti del territorio; decorso infruttuosamente tale termine, le disposizioni della L.R. n. 7/2017 si applicano su tutto il territorio comunale.

2. Definizioni

L’art. 1 co. 2 della L.R. n. 7/2017 fornisce la definizione di (a) piano seminterrato e (b) vani e locali seminterrati.

Piano seminterrato

La definizione di piano seminterrato adottata dal legislatore lombardo è (saggiamente) identica a quella contenuta al n. 21 delle definizioni del Regolamento edilizio tipo di cui all’Intesa tra Governo, Regioni e Comuni del 20 ottobre 2016.

Il piano seminterrato è quindi definito come

“il piano di un edificio il cui pavimento si trova a una quota inferiore, anche solo in parte, a quella del terreno posto in aderenza all'edificio e il cui soffitto si trova, anche solo in parte, a una quota superiore rispetto al terreno posto in aderenza all'edificio”.

Chiara la definizione di seminterrato in situazioni “di pianura”, in cui il duplice requisito del pavimento a quota inferiore e del soffitto a quota superiore del terreno è presumibilmente rispettato per ogni lato dell’immobile (figura A), qualche dubbio può sorgere in relazione a quei casi (invero tipici nei territori di montagna o sui laghi lombardi) in cui il “terreno posto in aderenza all’edificio” si trovi a quote diverse tra un lato e l’altro dell’immobile.

 

La formulazione ampia della norma, che specifica come il piano debba rispettare il requisito del pavimento a quota inferiore e del soffitto a quota superiore “anche solo in parte”, sembra fugare ogni dubbio.

Nella figura B il piano di riferimento (colorato in rosso) è seminterrato solo rispetto ad un lato. Eppure, definizione alla mano, può ben dirsi che il pavimento, benché in parte, è a quota inferiore del terreno posto in aderenza e che il soffitto, benché in parte, è a quota superiore rispetto a quella del terreno.

Nella figura C il lato sinistro del piano di riferimento è completamente interrato. Eppure, anche in questo caso, il pavimento è in parte a quota inferiore del terreno posto in aderenza e il soffitto è in parte a quota superiore.

In tutti e tre i casi, quindi, si tratta di “piano seminterrato” ai sensi e per gli effetti della L.R. n. 7/2017.

Tale conclusione è peraltro confortata dal fatto che, in base al Regolamento edilizio tipo, la definizione di “piano seminterrato” riveste carattere residuale, nel senso che in essa rientra ciò che non è completamente interrato o completamente fuori terra .

La locuzione “anche solo in parte” è una valida guida non solo per dare risposta a quei casi, sopra indicati, in cui il piano ha caratteristiche diverse sui vari lati, ma anche per rispondere a eventuali dubbi sulla percentuale massima consentita di interramento dell’immobile.

In assenza di un espresso limite quantitativo all'interramento del locale quale condizione per il suo recupero , deve infatti ritenersi che anche un piano interrato al 99%, fatto salvo ovviamente il rispetto delle altre condizioni, può essere recuperato ai sensi della L.R. n. 7/2017.

 Vani e locali seminterrati

L’art. 1 co. 2 offre poi la definizione di “vani e locali seminterrati”.

A differenza della proposta di legge originaria, intitolata con riferimento ai piani seminterrati, nella formulazione vigente il recupero riguarda i vani e locali seminterrati.

La modifica sembra voler affermare la possibilità di un recupero limitato ad alcuni soltanto dei vani e locali presenti nel piano seminterrato, laddove l’originaria formulazione sembrava ammettere esclusivamente il recupero dell’intero piano.

La rilevanza pratica della modifica sembra quella di agevolare ed ampliare le possibilità di recupero, dal momento che, all’interno del piano seminterrato, solo alcuni vani e locali – in ipotesi - potrebbero presentare le condizioni necessarie per l’applicazione della legge.

I “vani e locali seminterrati” vengono semplicemente definiti come “vani e locali situati in piani seminterrati”.

L’utilizzo del plurale ha un valore descrittivo: qualora il piano seminterrato fosse costituito da un solo locale non v’è dubbio che si possa procedere al suo recupero.

Come detto poco sopra, scopo del riferimento a “vani e locali” è quello di ampliare la platea dei possibili interventi.

3. Presupposti

 La preesistenza

L’art. 1 co. 3 della legge consente il recupero di vani e locali seminterrati a condizione che (a) vani e locali oggetto di recupero siano stati legittimamente realizzati alla data di entrata in vigore della legge e (b) siano collocati in edifici serviti dalle opere di urbanizzazione primaria.

Il requisito della preesistenza, così definito, è completato dalla disposizione di cui all’art. 4 co. 3 (disposizione transitoria inserita in sede di approvazione definitiva della legge), che estende la possibilità di recupero anche ai vani e locali seminterrati di immobili che, alla data di approvazione della delibera di C.C. sugli ambiti di esclusione,

•  siano esistenti;
• per la cui costruzione sia già stato conseguito il titolo abilitativo edilizio;
•  per la cui costruzione sia già stata conseguita l’approvazione del P.I.I. richiesto che li prevede.

Sono quindi tre i regimi temporali considerati dalla legge per poter procedere al recupero dei seminterrati:

• l’esistenza al momento dell’entrata in vigore della legge (art. 1 co. 3);
• l’esistenza (o il titolo legittimante) al momento dell’approvazione della delibera sugli ambiti di esclusione (art. 4 co. 3);
• i cinque anni dall’ultimazione dei lavori per gli interventi che non rientrano nelle due precedenti categorie (art. 4 co. 3).

Il rispetto delle prescrizioni igienico-sanitarie

L’ulteriore presupposto per il recupero è stabilito all’art. 1 co. 4, ossia: “Le opere di recupero dei vani e locali seminterrati devono conseguire il rispetto di tutte le prescrizioni igienico-sanitarie vigenti”.

La norma aggiunge tuttavia due specificazioni.

La prima stabilisce una deroga al rispetto delle prescrizioni igienico-sanitarie, nel senso di consentire l’altezza interna minima di 2,40 m. per i locali oggetto di recupero destinati alla permanenza di persone.

A differenza di quanto avviene per i sottotetti (ove viene calcolata l’altezza media ponderale minima) qui i 2,40 m. rappresentano una misura “secca”, nel senso che devono essere rispettati in ogni punto dei vani e locali recuperati (non di tutto il seminterrato) e destinati alla permanenza di persone.

Per i locali non destinati alla permanenza di persone valgono, evidentemente, i limiti di altezza ordinari previsti per la destinazione d'uso che si intende insediare.

Quanto alla “permanenza di persone” pare potersi affermare che il legislatore regionale si riferisca a ipotesi di permanenza continuativa, come nel caso di recupero a fini abitativi o per ricavare uffici.

La seconda specificazione è contenuta al co. 5 dell’art. 1, che ammette il conseguimento dei parametri igienico-sanitari, e in particolare di quelli di aeroilluminazione, mediante opere edilizie o mediante “l'installazione di impianti e attrezzature tecnologiche, in particolare relativamente ai requisiti di aerazione e illuminazione”.

Quante alle opere edilizie, si tratta evidentemente di aperture di luci, finestre o porte per conseguire i parametri di aeroilluminazione, o opere di abbassamento del pavimento per conseguire l’altezza minima.

Più delicata la possibilità di installare impianti e attrezzature tecnologiche per il rispetto dei parametri di aerazione e illuminazione. Sul mercato in realtà si trovano soluzioni per l’aerazione meccanica dei locali e la loro illuminazione artificiale, ma il fatto che la norma non riporti esempi concreti di “impianti e attrezzature” tecnologiche lascia di fatto agli uffici tecnici e sanitari la valutazione della congruità dei dispositivi installati ai fini del rispetto dei parametri di aeroilluminazione.

4. Disciplina edilizia

Il regime edilizio

L'art. 2 co. 1 della L.R. n. 7/2017 prevede che il recupero dei vani e locali seminterrati possa avvenire con o senza opere edilizie.

Se conseguito con opere edilizie (co. 2), "il recupero comporta il preventivo ottenimento del titolo abilitativo edilizio imposto dalla legge".

A differenza di quanto avviene per la disciplina sul recupero dei sottotetti (che espressamente qualifica come ristrutturazione edilizia l'intervento di recupero; v. art. 64 co. 2 L.R. n. 12/2005), la legge in esame non indica il regime edilizio dell'intervento, rinviando genericamente al titolo edilizio “imposto dalla legge“.
Il riferimento, oggigiorno, non può che essere all'all. A) del D.Lgs. n. 222/2016 (c.d. decreto SCIA 2).

Se conseguito senza opere edilizie il recupero avviene previa comunicazione al Comune del mutamento di destinazione d'uso ai sensi dell'art. 52 co. 2 L.R. n. 12/2005.

Il riferimento alla normativa regionale è di fatto superato dal decreto SCIA 2, che al n. 39 della sezione 2 dell'allegato A) prevede che il mutamento di destinazione d'uso avente rilevanza urbanistica anche senza esecuzione di opere edilizie è soggetto ad “autorizzazione” (permesso di costruire).

È quindi evidente il problema di coordinamento tra la disciplina regionale e quella, prevalente, nazionale.

Il recupero di vani e locali seminterrati, in ogni caso, avviene senza necessità (a) di preventiva adozione e approvazione di Piano Attuativo e (b) di permesso di costruire convenzionato.

Il recupero, infine, “non è qualificato come nuova costruzione” (art. 2 co. 1).

Regime economico-amministrativo

L'art. 2 co. 4 della L.R. n. 7/2017 prevede che gli interventi di recupero sono assoggettati al reperimento di standard urbanistici, secondo le previsioni del PGT, “qualora comportino l'incremento del carico urbanistico esistente”.

A ben vedere, la quasi totalità degli interventi di recupero dei seminterrati comporteranno un incremento del carico urbanistico, visto che trasformeranno locali accessori in locali a destinazione residenziale, terziaria o commerciale.

Il medesimo co. 4 prevede la possibilità di monetizzazione per dimostrata mancanza di spazi adeguati.

Quanto al regime delle esenzioni, sono esenti dal contributo di costruzione e dal reperimento di standard, anche in caso di interventi che comportino l'incremento del carico urbanistico, una serie di interventi di recupero di vani e locali seminterrati dettagliatamente indicati al co. 5.

Sono invece esonerati dalla sola quota di contributo di costruzione, relativo al costo di costruzione (art. 16 co. 3 D.P.R. n. 380/2001), il recupero di vani e locali seminterrati:

1. con SLP fino a 200 mq (se per uso residenziale);
2. con SLP fino a 100 mq (per altri usi)

a condizione che tali locali, in base a titolo di proprietà, costituiscano pertinenza di unità immobiliare collegata direttamente ad essi, ossia posti immediatamente al di sotto di essa.

 Esame di impatto paesaggistico

A norma dell'art. 2 co. 6 della L.R. n. 7/2017 i progetti di recupero di vani e locali seminterrati “che incidono sull'aspetto esteriore dei luoghi e degli edifici” sono sottoposti a procedura di impatto paesaggistico da parte della commissione per il paesaggio di cui all'art. 81 L.R. n. 12/2005.

Previsione che mutua evidentemente l'art. 64 co. 8 L.R. n. 12/2005, che prevede l'esame di impatto paesaggistico di tutti i progetti di recupero del sottotetto che incidono sull'aspetto esteriore di luoghi ed edifici.

Con l'ovvia differenza che ben superiore è l'impatto esteriore del recupero di un sottotetto rispetto all'impatto di un intervento sui locali seminterrati, ragion per cui la generalizzata previsione dell'esame di impatto paesaggistico in tale secondo caso è forse eccessiva.

Gli interventi di recupero su immobili soggetti a vincolo paesaggistico o situati in zone vincolate devono invece ottenere autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 146 D. Lgs. n. 42/2004.

Vincolo d'uso

L'art. 2 co. 8 L.R. n. 7/2017 prevede che, per i dieci anni successivi al conseguimento dell'agibilità, va mantenuta la destinazione d'uso impressa ai volumi dei vani e locali seminterrati recuperati in base alla legge in esame.

5. Deroghe

L'art. 3 co. 1 della L.R. n. 7/2017 prevede che il recupero dei vani e locali seminterrati è “sempre ammesso anche in deroga ai limiti e prescrizioni edilizie dei PGT e dei regolamenti edilizi”.

La legge in esame non solo consente di effettuare l'intervento edilizio in sé (che è “sempre ammesso”), ma per raggiungere tale finalità consente anche di derogare limiti e prescrizioni edilizie che, pur non incidenti direttamente sulla possibilità di recupero del seminterrato, ne impedirebbero di fatto la praticabilità.

Si tratta di una deroga generalizzata a tutte quelle previsioni edilizie che, concretamente, impedirebbero di procedere al recupero del seminterrato (ad esempio, norme che prevedano un numero massimo di piani, limiti alla SLP o che escludano per la zona di riferimento le destinazioni d'uso ammesse dalla legge sul recupero dei seminterrati) e minerebbero di conseguenza lo spirito ^promozionale^ della disciplina.

In tale regime derogatorio è comunque fatto salvo, per il recupero di vani e locali seminterrati, il rispetto di tutte le prescrizioni igienico-sanitarie vigenti e dell'altezza interna minima (art. 1 co. 4).

 6. Esclusioni

 Casi e modalità di esclusione

L'art. 4 della L.R. n. 7/2017 ricalca la previsione, già contenuta nella normativa sul recupero dei sottotetti, per cui i Comuni, con deliberazione del Consiglio Comunale, individuano gli ambiti territoriali in cui l'applicazione delle disposizioni sul recupero dei vani e locali seminterrati è esclusa.

Tale facoltà riconosciuta ai Comuni, tuttavia, si atteggia in modo assai diverso rispetto a quanto avviene per il recupero dei sottotetti.

L'art. 4, co. 1 e 2 L.R. n. 7/2017 prevede infatti una serie tassativa di cause di esclusione, suddivisibili in quattro categorie.

Una prima categoria a livello di forma richiede una deliberazione del Consiglio comunale da adottarsi entro 120 giorni dall'entrata in vigore della legge ; a livello di contenuto, richiede che la delibera sia motivata in ordine a specifiche esigenze di:

1.  tutela paesaggistica
2.  tutela igienico-sanitaria
3.  difesa del suolo
4.  rischio idrogeologico, in particolare derivante dalle classificazioni P2 e P3 del PGRA del bacino del fiume Po.

Una seconda categoria è un'esclusione ex lege (non richiede cioè l'adozione di delibera: “L'applicazione è comunque esclusa”) e riguarda:

1.  limitazioni derivanti da situazioni di contaminazione
2.  limitazioni derivanti da operazioni di bonifiche in corso o già effettuate

Una terza categoria a livello di forma non richiede l'adozione di un provvedimento specifico (per cui può essere sufficiente una determinazione dirigenziale) e non prevede termini, con la conseguenza che tali ambiti possono essere individuati anche decorsi i 120 giorni; a livello di contenuto, consente di individuare ambiti di esclusione in presenza di fenomeni di risalita della falda che possono determinare situazioni di rischio, sulla base della relazione geologica del P.G.T. e di indicazioni dei gestori del servizio idrico integrato.

Una quarta categoria consente ai Comuni di aggiornare le esclusioni previste dalle categorie precedenti (evidentemente) anche decorso il termine di 120 giorni, a seguito di:

1. nuovi eventi alluvionali
2. specifiche analisi di rischio geologico o idrogeologico locale.

Rispetto a quanto avviene per la normativa sul recupero dei sottotetti (che per quanto riguarda i casi di esclusione si limita a richiedere una motivata deliberazione del Consiglio, art. 65 co. 1 L.R. n. 12/2005), qui il legislatore lombardo ha voluto porre condizioni molto più stringenti ai Comuni per l'individuazione degli ambiti di esclusione, circostanza sempre ascrivibile alla volontà regionale di “promozione” degli interventi di recupero dei vani e locali seminterrati, nel senso di limitare fortemente la discrezionalità dei Comuni nell'individuazione delle aree in cui è esclusa l'applicazione della legge, al fine di evitare l'adozione di delibere talmente generiche ed ampie da disapplicare di fatto tale normativa su pressoché tutto il territorio comunale.

 Il requisito della “specificità”

In più punti dell'art. 4 co. 1 e 2 la legge, oltre ad indicare i casi di esclusione cui devono attenersi i Comuni, richiede anche l'ulteriore requisito della “specificità”.
Significa che i Comuni non solo devono attenersi alla casistica individuata dal legislatore per tracciare gli ambiti di esclusione, ma devono anche motivare in modo specifico, ambito per ambito, le ragioni dell'esclusione.

Ciò a cui mira il legislatore lombardo è evitare che i Comuni, nelle proprie deliberazioni, “autocertifichino” le ragioni di tutela o i fattori di rischio indicati dalla legge, ma che tali circostanze emergano da (una qualche forma di) elaborato tecnico allegato alla deliberazione o dalla stessa richiamato (ad esempio perché contenuto negli atti di P.G.T.) che evidenzi in modo specifico (ossia tecnicamente valutabile) l'esigenza di esclusione.

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